完善自然资源国家所有权行使人大监督立法的法理思考
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摘要
人大监督是自然资源国家所有权的内在要求和制度构成,是实现自然资源国家所有权价值的重要保障。然而,由于受理论研究、立法观念等方面的限制,目前自然资源国家所有权行使人大监督的立法还存在不明确、缺乏针对性和可执行性等问题,最终导致人大无法对政府行使自然资源国家所有权进行有效监督。人大监督不力的自然资源国家所有权本身是不完整的,容易成为政府独占、挥霍国有自然资源的正当性面具。应在充分体认人大监督对于实现自然资源国家所有权具有重要意义的基础上,有针对性地对自然资源国家所有权行使的人大监督进行专门立法,并从设立监督机构、明确监督权行使的形式、确定监督重点、完善监督程序等方面具体展开。
Supervision by the National People's Congress(NPC) is the inherent requirement and institutional structure of the national ownership of natural resources. However, the legislation on the exercise of national ownership of natural resources by NPC is still unclear, less targeted and low feasible at present, which results in the inability of NPC to supervise effectively over the exercise of the state ownership of natural resources by the government ultimately. The supervision by NPC is great significant for the realization of the national ownership of natural resources, we should legislate specifically on the supervision of NPC over the exercise of state ownership of natural resources, and the specific measures should made from establishing supervisory body, clearing the form of exercise of supervisory power,setting oversight priorities, improving the supervision procedures and other aspects.
Supervision by the National People's Congress(NPC) is the inherent requirement and institutional structure of the national ownership of natural resources. However, the legislation on the exercise of national ownership of natural resources by NPC is still unclear, less targeted and low feasible at present, which results in the inability of NPC to supervise effectively over the exercise of the state ownership of natural resources by the government ultimately. The supervision by NPC is great significant for the realization of the national ownership of natural resources, we should legislate specifically on the supervision of NPC over the exercise of state ownership of natural resources, and the specific measures should made from establishing supervisory body, clearing the form of exercise of supervisory power,setting oversight priorities, improving the supervision procedures and other aspects.
引文
(1)张千帆:《城市土地“国家所有”的困惑与消解》,《中国法学》2012年第3期;叶榅平:《自然资源国家所有权主体的理论诠释与制度建构》,《法学评论》2017年第5期。
(2)马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,《中国法学》2011年第4期。
(3)根据《监督法》,各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。人大常委会是人大的常设机构,人大常委会监督本质上就是人大监督。本文也是在这个意义上使用“人大监督”,即指人大常委会对政府行使自然资源国家所有权的监督。为行文方便,文中简称“人大监督”。
(1)《全面贯彻党的十九大精神坚定不移将改革推向深入》,《人民日报》2017年11月21日。
(2)《中华人民共和国立法法》第6条第2款规定:“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”
(3)李靝:《矿产资源开发领域腐败问题透视》,《中国纪检监察》2016年第10期。
(4)王克稳《:论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期;叶榅平《:自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制》,《贵州省委党校学报》2017年第2期。
(1)单平基、彭诚信:《“国家所有权”研究的民法学争点》,《交大法学》2015年第2期。
(2)《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》(2007年3月8日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上)。
(3)在《物权法》制定过程中,对于应由谁来行使国家所有权问题存在争论,除了主张由国务院代表国家行使所有权的观点外,还有一种重要观点认为,国家所有即全民所有,而全国人大才是全民代表,应由全国人大代表全民行使国家所有权。参见侯水平、黄果天:《物权法争点详析》,北京:法律出版社,2007年,第342页。
(4)近年来,国务院委托国有资产监督管理委员会就企业国有资产监管情况向全国人大常委会作专项报告,已成为全国人大常委会定期监督国务院履行企业国有资产监管工作的方式。例如,2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上,国有资产监督管理委员会主任肖亚庆受国务院委托作了《国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告》,接受全国人大常委会审议。
(5)刘淑华:《浅论我国〈监督法〉的不足及完善》,《人民论坛》2011年第17期。
(1)蔡定剑:《人民代表大会制度》,北京:法律出版社,2003年,第385页。
(2)李凤军:《论人大的监督权》,北京:中国政法大学出版社,2015年,第327页。
(3)汪习根:《论实现人大法律监督权的保障》,《现代法学》2000年第6期。
(4)罗豪才:《行政法学》,北京:北京大学出版社,1996年,第422页。
(5)屈茂辉、刘敏:《国家所有权行使的理论逻辑》,《北方法学》2011年第1期。
(6)关于自然资源国家所有权的私法权能和公法权能理论,可参见王涌《:自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期;叶榅平:《自然资源国家所有权的双重权能结构》,《法学研究》2016年第3期。
(7)肖泽晟:《社会公共财产与国家私产的分野--对我国“自然资源国有”的一种解释》,《浙江学刊》2007年第6期。
(8)高富平:《公有和私有的法律含义》,《清华法律评论》第三辑,北京:清华大学出版社,2000年。
(1)鲍尔、施蒂尔纳:《德国物权法(上册)》,张双根译,北京:法律出版社,2004年,第610页;肖兴国、肖乾刚编著:《自然资源法》,北京:法律出版社,1999年,第73页。
(2)王利明《:民商法研究》,北京:法律出版社,2001年,第312页;江平主编《:物权法教程》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第157页;崔建远:《物权法》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第170-171页。
(3)吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度建构》,《法商研究》2009年第5期。
(1)税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,《法学研究》2013年第5期。
(2)屈茂辉、刘敏:《国家所有权行使的理论逻辑》,《北方法学》2011年第1期。
(3)李翠琴:《论国有资产管理与管人管事相结合》,《经济学家》2003年第2期。
(4)王小乔、邓瑾:《填海“大跃进”:大规模填海造地造房运动的背后》,《南方周末》2011年8月13日。
(5)杨宁:《武汉大量围湖楼盘涉嫌违规:万亩湖面缩至119亩》,《人民日报》2012年3月29日。
(6)殷耀、高文静:《鄂尔多斯煤炭正在经历浪费和破坏性开采》,《经济参考报》2005年7月25日。
(7)王铁军:《近代以来东北地区森林砍伐对生态环境的影响简析》,《社会科学辑刊》2013年第6期。
(8)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(1)李靝:《矿产资源开发领域腐败问题透视》,《中国纪检监察》2016年10期。
(2)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(3)马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,《中国法学》2011年第4期。
(4)程湘清:《论人大监督权》,http://npc.people.com.cn/GB/10821973.html.
(1)汪习根:《论实现人大法律监督权的保障》,《现代法学》2000年第6期。
(2)孔令望等:《国家监督论》,杭州:浙江人民出版社,1991年,第181页。
(3)(4)韩中节:《国有资本运营的法律治理研究》,西南政法大学博士学位论文,2009年,第77页。
(1)省人大常委会课题组:《特定问题调查、询问和质询运用研究》,《海南人大》2005年第6期。
(2)贺景平、徐建中:《论国有森林资源监督体系之构建》,《学术交流》2009年第6期。
(3)政府根据自然资源国家所有权立法制定规范性文件,本质上是在行使自然资源国家所有权的公法权能。参见王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期。
(4)金海统:《自然资源使用权:一个反思性的检讨》,《法律科学》2009年第2期。
(5)巩固:《自然资源国家所有权公权说》,《法学研究》2013年第4期。
(6)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(1)国发[2016]82号:《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》。
(2)黄玥:《完善自然资源产权和用途管制的制度研究》,《环境与可持续发展》2015年第3期。
(3)王旭:《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》,《中国法学》2013年第6期。
(4)文正益:《厘清税费制度关系推进资源税费改革--关于资源税与矿产资源补偿费制度关系的思考》,《中国国土资源经济》2011年第7期。
(5)王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期。
(6)陈伟、陈奕铭:《我国公共资源出让收益合理共享机制的基本框架与经验启示》,《上海经济研究》2014年第11期;卢现祥、徐俊武:《中国共享式经济增长实证研究》,《财经研究》2012年第1期。
(7)韩裕庆:《人大监督客体范畴及其对人大监督理论构建的价值》,《学术论坛》2006年第10期。
(8)(9)季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1期。
(1)翁珠俤:《人大监督听证制度探讨》,http://www.people.com.cn/GB/14576/14841/2316064.html.
(2)《安徽省人大常委会执法检查首次引入第三方评估》,《安徽日报》2017年5月29日。
(3)季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1期。
(2)马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,《中国法学》2011年第4期。
(3)根据《监督法》,各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。人大常委会是人大的常设机构,人大常委会监督本质上就是人大监督。本文也是在这个意义上使用“人大监督”,即指人大常委会对政府行使自然资源国家所有权的监督。为行文方便,文中简称“人大监督”。
(1)《全面贯彻党的十九大精神坚定不移将改革推向深入》,《人民日报》2017年11月21日。
(2)《中华人民共和国立法法》第6条第2款规定:“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”
(3)李靝:《矿产资源开发领域腐败问题透视》,《中国纪检监察》2016年第10期。
(4)王克稳《:论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期;叶榅平《:自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制》,《贵州省委党校学报》2017年第2期。
(1)单平基、彭诚信:《“国家所有权”研究的民法学争点》,《交大法学》2015年第2期。
(2)《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》(2007年3月8日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上)。
(3)在《物权法》制定过程中,对于应由谁来行使国家所有权问题存在争论,除了主张由国务院代表国家行使所有权的观点外,还有一种重要观点认为,国家所有即全民所有,而全国人大才是全民代表,应由全国人大代表全民行使国家所有权。参见侯水平、黄果天:《物权法争点详析》,北京:法律出版社,2007年,第342页。
(4)近年来,国务院委托国有资产监督管理委员会就企业国有资产监管情况向全国人大常委会作专项报告,已成为全国人大常委会定期监督国务院履行企业国有资产监管工作的方式。例如,2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上,国有资产监督管理委员会主任肖亚庆受国务院委托作了《国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告》,接受全国人大常委会审议。
(5)刘淑华:《浅论我国〈监督法〉的不足及完善》,《人民论坛》2011年第17期。
(1)蔡定剑:《人民代表大会制度》,北京:法律出版社,2003年,第385页。
(2)李凤军:《论人大的监督权》,北京:中国政法大学出版社,2015年,第327页。
(3)汪习根:《论实现人大法律监督权的保障》,《现代法学》2000年第6期。
(4)罗豪才:《行政法学》,北京:北京大学出版社,1996年,第422页。
(5)屈茂辉、刘敏:《国家所有权行使的理论逻辑》,《北方法学》2011年第1期。
(6)关于自然资源国家所有权的私法权能和公法权能理论,可参见王涌《:自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期;叶榅平:《自然资源国家所有权的双重权能结构》,《法学研究》2016年第3期。
(7)肖泽晟:《社会公共财产与国家私产的分野--对我国“自然资源国有”的一种解释》,《浙江学刊》2007年第6期。
(8)高富平:《公有和私有的法律含义》,《清华法律评论》第三辑,北京:清华大学出版社,2000年。
(1)鲍尔、施蒂尔纳:《德国物权法(上册)》,张双根译,北京:法律出版社,2004年,第610页;肖兴国、肖乾刚编著:《自然资源法》,北京:法律出版社,1999年,第73页。
(2)王利明《:民商法研究》,北京:法律出版社,2001年,第312页;江平主编《:物权法教程》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第157页;崔建远:《物权法》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第170-171页。
(3)吕忠梅:《监管环境监管者:立法缺失及制度建构》,《法商研究》2009年第5期。
(1)税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,《法学研究》2013年第5期。
(2)屈茂辉、刘敏:《国家所有权行使的理论逻辑》,《北方法学》2011年第1期。
(3)李翠琴:《论国有资产管理与管人管事相结合》,《经济学家》2003年第2期。
(4)王小乔、邓瑾:《填海“大跃进”:大规模填海造地造房运动的背后》,《南方周末》2011年8月13日。
(5)杨宁:《武汉大量围湖楼盘涉嫌违规:万亩湖面缩至119亩》,《人民日报》2012年3月29日。
(6)殷耀、高文静:《鄂尔多斯煤炭正在经历浪费和破坏性开采》,《经济参考报》2005年7月25日。
(7)王铁军:《近代以来东北地区森林砍伐对生态环境的影响简析》,《社会科学辑刊》2013年第6期。
(8)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(1)李靝:《矿产资源开发领域腐败问题透视》,《中国纪检监察》2016年10期。
(2)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(3)马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,《中国法学》2011年第4期。
(4)程湘清:《论人大监督权》,http://npc.people.com.cn/GB/10821973.html.
(1)汪习根:《论实现人大法律监督权的保障》,《现代法学》2000年第6期。
(2)孔令望等:《国家监督论》,杭州:浙江人民出版社,1991年,第181页。
(3)(4)韩中节:《国有资本运营的法律治理研究》,西南政法大学博士学位论文,2009年,第77页。
(1)省人大常委会课题组:《特定问题调查、询问和质询运用研究》,《海南人大》2005年第6期。
(2)贺景平、徐建中:《论国有森林资源监督体系之构建》,《学术交流》2009年第6期。
(3)政府根据自然资源国家所有权立法制定规范性文件,本质上是在行使自然资源国家所有权的公法权能。参见王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期。
(4)金海统:《自然资源使用权:一个反思性的检讨》,《法律科学》2009年第2期。
(5)巩固:《自然资源国家所有权公权说》,《法学研究》2013年第4期。
(6)王克稳:《论自然资源国家所有权的法律创设》,《苏州大学学报》2014年第4期。
(1)国发[2016]82号:《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》。
(2)黄玥:《完善自然资源产权和用途管制的制度研究》,《环境与可持续发展》2015年第3期。
(3)王旭:《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》,《中国法学》2013年第6期。
(4)文正益:《厘清税费制度关系推进资源税费改革--关于资源税与矿产资源补偿费制度关系的思考》,《中国国土资源经济》2011年第7期。
(5)王涌:《自然资源国家所有权三层结构说》,《法学研究》2013年第4期。
(6)陈伟、陈奕铭:《我国公共资源出让收益合理共享机制的基本框架与经验启示》,《上海经济研究》2014年第11期;卢现祥、徐俊武:《中国共享式经济增长实证研究》,《财经研究》2012年第1期。
(7)韩裕庆:《人大监督客体范畴及其对人大监督理论构建的价值》,《学术论坛》2006年第10期。
(8)(9)季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1期。
(1)翁珠俤:《人大监督听证制度探讨》,http://www.people.com.cn/GB/14576/14841/2316064.html.
(2)《安徽省人大常委会执法检查首次引入第三方评估》,《安徽日报》2017年5月29日。
(3)季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1期。