我国学前教育立法研究——以政策法律化为视角
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摘要
因为《学前教育法》的长期缺位,我国学前教育事业的发展事实上是由学前教育政策进行规范、引导的。但是政策与法律之间的区别决定了仅有学前教育政策难以满足实践的需要,学前教育立法有其必要性。与此同时,政策与法律之间又有着密切的关系,这一关系使得《学前教育法》的制定离不开对现行学前教育政策的观照,由此学前教育立法具有浓厚的政策法律化色彩。通过政策法律化而由《学前教育法》进行回应的问题主要包括学前教育服务的对象、学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制、幼儿园及其工作人员、学前教育的内容及开展、学前教育的监督与问责等几点。
Because of the absence of Pre-school Education Law for a long time,the development of preschool education in China is actually regulated and guided by pre-school education policies. However,the difference between policies and law determines that only pre-school education policies cannot meet the needs of practice,and the legislation of pre-school education is of necessary. At the same time,there is a close relationship between policies and law,which makes the promulgation of the Pre-school Education Law inseparable from the consideration of the current pre-school education policies,through which the legislation of pre-school education has a strong color of legalization of policies. Specifically,the questions answered by the Preschool Education Law through the legalization of the policies,mainly include the object of the pre-school education service;the status and nature of pre-school education; financial guarantee of pre-school education; management system of pre-school education; kindergartens and their staff; Content of pre-school education and its development; supervision and accountability of pre-school education,etc.
Because of the absence of Pre-school Education Law for a long time,the development of preschool education in China is actually regulated and guided by pre-school education policies. However,the difference between policies and law determines that only pre-school education policies cannot meet the needs of practice,and the legislation of pre-school education is of necessary. At the same time,there is a close relationship between policies and law,which makes the promulgation of the Pre-school Education Law inseparable from the consideration of the current pre-school education policies,through which the legislation of pre-school education has a strong color of legalization of policies. Specifically,the questions answered by the Preschool Education Law through the legalization of the policies,mainly include the object of the pre-school education service;the status and nature of pre-school education; financial guarantee of pre-school education; management system of pre-school education; kindergartens and their staff; Content of pre-school education and its development; supervision and accountability of pre-school education,etc.
引文
[1]教育部.2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].中华人民共和国教育部网,2018-07-19.www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html.
[2]庞丽娟,韩小雨.中国学前教育立法:思考与进程[J].北京师范大学学报:社会科学版,2010(5).
[3]黄婷,马焕灵.美国学前教育新政及其启示[J].现代教育论丛,2017(4).
[4]刘长秋.当政策遇到法律[N].大众日报,2014-12-03(19).
[5]陈庭忠.论政策和法律的协调与衔接[J].理论探讨,2001(1).
[6]袁振国.教育政策学[M].南京:江苏教育出版社,2001.
[7]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.
[8]梁慧星.政策是法律的依据和内容,法律是政策的规范化[N].北京日报,2017-02-20(14).
[9]陈光中.法学概论[M].北京:中国政法大学出版社,2007.
[10]《幼儿教育》《上海托幼》《早期教育》联合采访组.共同努力,推动学前教育立法工作的开展---专访北京师范大学庞丽娟教授[J].幼儿教育,2017(1).
[11]陈潭.浅论政策合法化与政策法律化[J].行政与法,2001(1).
[12]屈振辉,杨莹.我国学前教育政策的社会性和法律[J].中华女子学院学报,2013(4).
[13]虞永平.以法保障学前教育的稳定发展[J].人民教育,2013(11).
[14]赵琼.托幼一体化是学前教育的发展方向[J].宁波大学学报:教育科学版,2002,24(1).
[15]熊丙奇.为“幼有所育”立法的时机到了[N].中国科学报,2018-01-22(1).
[16]屈振辉,杨廉.社会政策视域下的我国学前教育立法研究[J].阜阳师范学院学报:社会科学版,2013(3).
[17]程志龙.论我国学前教育发展的现实困境与突破路径[J].学术界,2016(5).
[18]邢永富.教育公益性原则略论[J].北京师范大学学报:社会科学版,2001(2).
[19]吴遵民,黄欣,屈璐.我国学前教育立法的若干思考[J].复旦教育论坛,2018(1).
[20]庞丽娟.加快推进《学前教育法》立法进程[N].中国教育报,2018-03-11(8).
[21]梁慧娟.我国地方学前教育立法的内容分析及其启示---以三个地方性学前教育法规为例[J].学前教育研究,2013(4).
[22]广东省教育研究院.广东教育改革发展研究报告:理论战略政策研究卷(2014)[M].广州:广东高等教育出版社,2014.
[23]阳曼超,孙启进.论当前农村学前教育发展面临的困境与出路[J].江苏社会科学,2012(S1).
[24]陈鹏,高源.我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照[J].陕西师范大学学报:哲学社会科学版,2017(6).
(1)例如有学者在对我国学前教育实践中的问题进行梳理之后,进一步分析导致这些问题的原因时认为“更上位、根本的,在于我国没有《学前教育法》,对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题,做出明确规定”。参见庞丽娟《〈学前教育法〉应尽快出台》,《光明日报》2017年4月13日第14版。
(1)例如有学者一方面认识到我国出台了许多学前教育政策,另一方面认为,如果没有学前教育法的制定,没有在法律框架体系内的明确规范,要想解决理顺管理体制、健全投入机制、创立运行保障制度以及严守普惠性、公益性办园原则和保障教师身份待遇的难题,仍将成为一句空话。就此种论述而言,为何在已出台大量学前教育政策情形下依旧需要学前教育立法之问题显然还有待于进一步分析。参见吴遵民、黄欣、屈璐《我国学前教育立法的若干思考》,《复旦教育论坛》2018年第1期。
(1)尽管《若干意见》规定,各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点,加强对政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查,并将结果向社会公示,但是《若干意见》并未对督导检查之后的法律责任作出规定,由此对各级政府难以形成有效的威慑。
(1)截止到2018年10月,以“学前教育”命名的地方性法规共16部,地方政府规章共8部。这些立足于地方实际的地方性学前教育法规与规章在内容上基本涵盖了学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制、幼儿园及其工作人员、学前教育的内容及开展以及学前教育的监督与问责等问题。
(2)《吉林省学前教育条例》第12条规定,县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算,并保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于3%。参见吉林省教育督导网,2017-08-31,http:∥www.jledu.gov.cn/show/43240.html。
(3)《浙江省学前教育条例》第39条规定,县级以上人民政府应当保障学前教育经费,将学前教育经费纳入财政预算,新增教育经费应当向学前教育倾斜。县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(4)《宁波市学前教育促进条例》第30条第1款规定,各级人民政府应当将学前教育经费列入财政预算。县(市)区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例应当不低于8%,不举办高中的区不低于12%。参见宁波教育人事网,2017-06-28,http:∥rsc.nbedu.net.cn/news/3185。《杭州市学前教育促进条例》第28条规定,市和区、县(市)人民政府应当逐步提高学前教育事业费在教育事业费中所占比例。各区学前教育事业费应当达到同级教育事业费的8%以上,各县(市)应当达到5%以上。参见杭州市政府网,2017-11-16,http:∥www.hangzhou.gov.cn/art/2017/11/16/art_1293208_13095617.html。
(5)《浙江省学前教育条例》第40条规定,县级以上人民政府应当建立学前教育资助制度。对家庭经济困难的学龄前儿童给予资助,对属于特困供养人员的学龄前儿童、最低生活保障家庭学龄前儿童、残疾儿童、烈士子女,按照规定标准实行免费学前教育,并根据实际情况给予营养餐等生活补助。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(1)《幼儿园管理条例》第2条规定,本条例适用于招收3周岁以上学龄前幼儿,对其进行保育和教育的幼儿园。参见中华人民共和国教育部网,1989-09-1,http:∥www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3132.html。《幼儿园工作规程》第4条规定,幼儿园适龄幼儿一般为3周岁至6周岁。参见中华人民共和国教育部网,2016-03-01,http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201602/t20160229_231184.html。
(2)例如《江苏省学前教育条例》第2条第2款规定,本条例所称学前教育,是指对3周岁以上不满6周岁学龄前儿童实施的保育和教育。不满3周岁学龄前儿童实施保育教育的具体办法,由省人民政府制定。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(3)《青岛市学前教育条例》第2条规定,本条例适用于本市行政区域内对3周岁以上学龄前幼儿实施的保育和教育。对不满3周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导,依照本条例有关规定执行。在此基础上,《青岛市学前教育条例》专设第五章“早期教育指导”,对不满3周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导。参见青岛政务网,2013-04-25,http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。
(1)例如《浙江省学前教育条例》第4条规定,学前教育是国民教育体系的组成部分,属于社会公益事业。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(1)《江苏省学前教育条例》第37条规定,县级以上地方人民政府应当组织有关部门和单位建立学前教育联席会议制度,研究解决学前教育工作中的重大事项。在实践中,江苏省政府建立了由分管副省长担任主任的省学前教育联席会议制度。全省各级政府也都成立了由政府分管领导牵头、各有关部门参加的学前教育联席会议。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(2)仅由教育部门“牵头”,缺乏更高层领导机构的参与,教育部门无法有效统筹同层级其他行政部门的行动,导致联席会议的统筹力度削弱、工作成效较低,这也就意味着尚未有效建立起政府各职能部门间的协同合作机制。
(3)《江苏省学前教育条例》第12条第3款规定,禁止以集中授课方式实施汉语拼音以及汉字读写训练、数字书写运算训练、外语认读拼写训练。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(1)《青岛市学前教育条例》第47条规定,市、区(市)人民政府应当将下级人民政府、同级人民政府有关部门公办幼儿园建设、教师配备以及经费保障等履行职责情况纳入考核和督导内容。考核和督导结果应当向社会公布。参见青岛政务网,2013-04-25,http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。
(2)举例而言,学前教育立法的一个重要内容是明确包括中央政府在内的各级政府在发展学前教育事业当中的责任,尤其是对中央政府与地方政府各自承担的责任进行划分。但从《规划纲要》以及《若干意见》的规定来看,其中虽然均强调“明确政府职责”的要求,但是这一要求更多是针对地方政府而言的。中央政府在我国学前教育事业发展中承担何种责任,现行学前教育政策并未作出明确规定。同时,从地方学前教育立法的内容看,受制于立法权限,地方学前教育立法主要是就地方政府在学前教育事业发展中的责任进行规定的。因此,中央政府在学前教育事业发展中承担何种责任以及与地方政府责任的划分问题,依旧需要借鉴域外立法经验,或是从《义务教育法》等其他类型教育立法中寻求答案。
[2]庞丽娟,韩小雨.中国学前教育立法:思考与进程[J].北京师范大学学报:社会科学版,2010(5).
[3]黄婷,马焕灵.美国学前教育新政及其启示[J].现代教育论丛,2017(4).
[4]刘长秋.当政策遇到法律[N].大众日报,2014-12-03(19).
[5]陈庭忠.论政策和法律的协调与衔接[J].理论探讨,2001(1).
[6]袁振国.教育政策学[M].南京:江苏教育出版社,2001.
[7]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.
[8]梁慧星.政策是法律的依据和内容,法律是政策的规范化[N].北京日报,2017-02-20(14).
[9]陈光中.法学概论[M].北京:中国政法大学出版社,2007.
[10]《幼儿教育》《上海托幼》《早期教育》联合采访组.共同努力,推动学前教育立法工作的开展---专访北京师范大学庞丽娟教授[J].幼儿教育,2017(1).
[11]陈潭.浅论政策合法化与政策法律化[J].行政与法,2001(1).
[12]屈振辉,杨莹.我国学前教育政策的社会性和法律[J].中华女子学院学报,2013(4).
[13]虞永平.以法保障学前教育的稳定发展[J].人民教育,2013(11).
[14]赵琼.托幼一体化是学前教育的发展方向[J].宁波大学学报:教育科学版,2002,24(1).
[15]熊丙奇.为“幼有所育”立法的时机到了[N].中国科学报,2018-01-22(1).
[16]屈振辉,杨廉.社会政策视域下的我国学前教育立法研究[J].阜阳师范学院学报:社会科学版,2013(3).
[17]程志龙.论我国学前教育发展的现实困境与突破路径[J].学术界,2016(5).
[18]邢永富.教育公益性原则略论[J].北京师范大学学报:社会科学版,2001(2).
[19]吴遵民,黄欣,屈璐.我国学前教育立法的若干思考[J].复旦教育论坛,2018(1).
[20]庞丽娟.加快推进《学前教育法》立法进程[N].中国教育报,2018-03-11(8).
[21]梁慧娟.我国地方学前教育立法的内容分析及其启示---以三个地方性学前教育法规为例[J].学前教育研究,2013(4).
[22]广东省教育研究院.广东教育改革发展研究报告:理论战略政策研究卷(2014)[M].广州:广东高等教育出版社,2014.
[23]阳曼超,孙启进.论当前农村学前教育发展面临的困境与出路[J].江苏社会科学,2012(S1).
[24]陈鹏,高源.我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照[J].陕西师范大学学报:哲学社会科学版,2017(6).
(1)例如有学者在对我国学前教育实践中的问题进行梳理之后,进一步分析导致这些问题的原因时认为“更上位、根本的,在于我国没有《学前教育法》,对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题,做出明确规定”。参见庞丽娟《〈学前教育法〉应尽快出台》,《光明日报》2017年4月13日第14版。
(1)例如有学者一方面认识到我国出台了许多学前教育政策,另一方面认为,如果没有学前教育法的制定,没有在法律框架体系内的明确规范,要想解决理顺管理体制、健全投入机制、创立运行保障制度以及严守普惠性、公益性办园原则和保障教师身份待遇的难题,仍将成为一句空话。就此种论述而言,为何在已出台大量学前教育政策情形下依旧需要学前教育立法之问题显然还有待于进一步分析。参见吴遵民、黄欣、屈璐《我国学前教育立法的若干思考》,《复旦教育论坛》2018年第1期。
(1)尽管《若干意见》规定,各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点,加强对政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查,并将结果向社会公示,但是《若干意见》并未对督导检查之后的法律责任作出规定,由此对各级政府难以形成有效的威慑。
(1)截止到2018年10月,以“学前教育”命名的地方性法规共16部,地方政府规章共8部。这些立足于地方实际的地方性学前教育法规与规章在内容上基本涵盖了学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制、幼儿园及其工作人员、学前教育的内容及开展以及学前教育的监督与问责等问题。
(2)《吉林省学前教育条例》第12条规定,县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算,并保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于3%。参见吉林省教育督导网,2017-08-31,http:∥www.jledu.gov.cn/show/43240.html。
(3)《浙江省学前教育条例》第39条规定,县级以上人民政府应当保障学前教育经费,将学前教育经费纳入财政预算,新增教育经费应当向学前教育倾斜。县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(4)《宁波市学前教育促进条例》第30条第1款规定,各级人民政府应当将学前教育经费列入财政预算。县(市)区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例应当不低于8%,不举办高中的区不低于12%。参见宁波教育人事网,2017-06-28,http:∥rsc.nbedu.net.cn/news/3185。《杭州市学前教育促进条例》第28条规定,市和区、县(市)人民政府应当逐步提高学前教育事业费在教育事业费中所占比例。各区学前教育事业费应当达到同级教育事业费的8%以上,各县(市)应当达到5%以上。参见杭州市政府网,2017-11-16,http:∥www.hangzhou.gov.cn/art/2017/11/16/art_1293208_13095617.html。
(5)《浙江省学前教育条例》第40条规定,县级以上人民政府应当建立学前教育资助制度。对家庭经济困难的学龄前儿童给予资助,对属于特困供养人员的学龄前儿童、最低生活保障家庭学龄前儿童、残疾儿童、烈士子女,按照规定标准实行免费学前教育,并根据实际情况给予营养餐等生活补助。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(1)《幼儿园管理条例》第2条规定,本条例适用于招收3周岁以上学龄前幼儿,对其进行保育和教育的幼儿园。参见中华人民共和国教育部网,1989-09-1,http:∥www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3132.html。《幼儿园工作规程》第4条规定,幼儿园适龄幼儿一般为3周岁至6周岁。参见中华人民共和国教育部网,2016-03-01,http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201602/t20160229_231184.html。
(2)例如《江苏省学前教育条例》第2条第2款规定,本条例所称学前教育,是指对3周岁以上不满6周岁学龄前儿童实施的保育和教育。不满3周岁学龄前儿童实施保育教育的具体办法,由省人民政府制定。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(3)《青岛市学前教育条例》第2条规定,本条例适用于本市行政区域内对3周岁以上学龄前幼儿实施的保育和教育。对不满3周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导,依照本条例有关规定执行。在此基础上,《青岛市学前教育条例》专设第五章“早期教育指导”,对不满3周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导。参见青岛政务网,2013-04-25,http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。
(1)例如《浙江省学前教育条例》第4条规定,学前教育是国民教育体系的组成部分,属于社会公益事业。参见浙江省教育厅网,2018-02-11,http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。
(1)《江苏省学前教育条例》第37条规定,县级以上地方人民政府应当组织有关部门和单位建立学前教育联席会议制度,研究解决学前教育工作中的重大事项。在实践中,江苏省政府建立了由分管副省长担任主任的省学前教育联席会议制度。全省各级政府也都成立了由政府分管领导牵头、各有关部门参加的学前教育联席会议。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(2)仅由教育部门“牵头”,缺乏更高层领导机构的参与,教育部门无法有效统筹同层级其他行政部门的行动,导致联席会议的统筹力度削弱、工作成效较低,这也就意味着尚未有效建立起政府各职能部门间的协同合作机制。
(3)《江苏省学前教育条例》第12条第3款规定,禁止以集中授课方式实施汉语拼音以及汉字读写训练、数字书写运算训练、外语认读拼写训练。参见江苏人大网,2011-12-12,http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。
(1)《青岛市学前教育条例》第47条规定,市、区(市)人民政府应当将下级人民政府、同级人民政府有关部门公办幼儿园建设、教师配备以及经费保障等履行职责情况纳入考核和督导内容。考核和督导结果应当向社会公布。参见青岛政务网,2013-04-25,http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。
(2)举例而言,学前教育立法的一个重要内容是明确包括中央政府在内的各级政府在发展学前教育事业当中的责任,尤其是对中央政府与地方政府各自承担的责任进行划分。但从《规划纲要》以及《若干意见》的规定来看,其中虽然均强调“明确政府职责”的要求,但是这一要求更多是针对地方政府而言的。中央政府在我国学前教育事业发展中承担何种责任,现行学前教育政策并未作出明确规定。同时,从地方学前教育立法的内容看,受制于立法权限,地方学前教育立法主要是就地方政府在学前教育事业发展中的责任进行规定的。因此,中央政府在学前教育事业发展中承担何种责任以及与地方政府责任的划分问题,依旧需要借鉴域外立法经验,或是从《义务教育法》等其他类型教育立法中寻求答案。
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