突发公共卫生事件引起的反思及对策研究
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摘要
本课题系浙江省哲学社会科学重点招标项目(2003年度)，分析突发公共卫生事件对社会发展影响，探讨建设适合国情省情的公共卫生体系与发展策略。本研究包括以下三个部分。
一、突发公共卫生事件流行态势和SARS的教训与反思
在与传染病的斗争历史中，人类略占上风才不过50年，全球传染病死亡人数占总死亡人数的比例由十九世纪的50～60％下降到二十世纪八十年代的10％以下。但近年来，曾已控制的传染病发病率出现回升，一些新发传染病不断出现流行、暴发。
2002年11月16日在我国广东佛山市出现“首例”传染性非典型肺炎(SARS)患者后，由于认识不足，措施不力，一度成为全球性公共卫生危机。截止2003年8月7日，SARS波及32个国家(地区)，累计报告病例8422例，死亡916例，病死率为11％。我国内地截止2003年8月16日，共波及24个省(市)、266个县(市)，累计报告临床诊断病例5327例，死亡349例，总报告发病率为0.395／10万，总报告死亡率为0.026／10万，病死率为6.55％。
通过全球密切的国际合作、畅通的疫情信息系统、有效的公共卫生预警机制和疾病预防控制体系等措施，有效地预防和控制了全球SARS的蔓延流行，所应吸取的主要经验教训是：①预警机制的重要性；②政府的危机决策能力即做出最高级别的政治承诺可能是决定性的；③公共信息的民众知情权和政府的诚信度包括疫情信息公开、透明和全球合作的重要性；④突发公共卫生事件的应急处理系统与程序，分析现有医院和公共卫生系统应急反应能力明显不足是抗击SARS前期的一个重大问题；⑤卫生的法律地位，《卫生法》等相关法律的修订。
SARS的爆发流行，是我国公共卫生体系存在“漏洞”的必然结果。主要问题有：①公共卫生投入不足，投资结构不合理，公共卫生工作“弱化”和“边缘化”，暴露出现行财政体制上的结构性缺陷；②卫生保健在城乡之间、东西
浙江大学博士学位论文
部之间和社会阶层分布上呈现严重不公平;③突发公共卫生事件应急机制不建
全;④卫生管理体制上条块分割的严重弊端;⑤公共卫生信息监测系统不全，
信息报告与披露机制不健全:⑥生物医学科研体制上各自为政的严重弊端;⑦
公共卫生法制观念淡薄;⑧政府卫生职能上存在严重的错位、越位和缺位;⑨
新名称下的旧有公共卫生工作模式。所有这些体制与机制上的落后，最终验证
了在SARS打击下中国公共卫生的脆弱。
SARS之前我国没有组建过现代意义上的突发公共卫生事件的危机处理机
构，现行危机管理机制存在较多弊端:①从制度看，没有建立常设性的危机管
理部门，也没有制定权责明晰的危机反应机制;②从法制看，缺乏全局性的紧
急状态基本法律制度，没有确立统一的依法应对突发性危机事件的法治原则;
③从预防看，缺少危机预警与监控机制，快速反应机制不全;④从预备看，政
府官员和民众危机意识不强，整体上社会危机应对能力和自我恢复能力较差。
SARS危机引发了一个复杂的社会问题，暴露出我国社会组织及其运行机制
上存在的种种弊端，值得我们从政府的公共管理责任、公共信息报告与披露机
制、危机反应机制及卫生管理体制等各个层面进行深刻的反思。
二、公共管理体制改革与制度创新
2003年初，突如其来的SARS唤醒了全民对公共卫生重新认识，引起政府
对管理职能的全新定位，从这一点看，SARS对我国改革开放还是有积极影响和
正面效应。SARS是一场灾难，也是一次机遇，它凸现出我国政府在公共管理体
制、运行机制等方面存在的问题，提示了我们应积极转变政府职能和管理理念，
加快公共管理体制改革与制度创新，构建现代公共服务型政府。
1.借鉴“新公共管理”模式，以卫生改革为突破口，紧紧抓住政府职能转
变这个关键，实现由传统的行政管理型政府向现代的公共服务型政府的转变。
①实现从优先于经济单一目标向优先于社会整体目标的转变:树立科学发展观，
实施可持续发展战略，关注“健康GDP”(人自身的健康和全面发展)。在以经
济建设为中心的同时，更加注重于公共卫生、社会保障、环境保护、教育等社
会公益性事业。②实现从投资型财政体制向公共型财政体制的转变:与时俱进
科学地界定政府职能，改革现行公共支出管理制度，确立政府在配置公共产品
2
浙江大学博士学位论文
及服务上的主渠道地位。引入竞争机制，积极培育发展非政府组织，实行公共
服务市场化与社会化，建立一个有效与有限政府。③实现从封闭型的行政体制
向公开、透明的行政体制转变:要牢固树立公开透明的执政理念，建立健全法
律法规，依法保障公共信息及时准确全面地公开，保障公民依法享有知情权。
注重制度建设，设置监督机制，完善公共信息报告与披露机制，建设“阳光”
政府。④实现从行政控制型体制向依法行政型体制的转变:要积极实施依法治
国和依法行政，在法治理念上，实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治官、
治权的转变;?
The study was a key bid project from the Office of Philosophical and Social Sciences of Zhejiang Province in 2003. Impacts of social development were exerted by public health emergency and construction of public health system and corresponding strategies suited to the actual conditions of China and Zhejiang were discussed in the paper. There were three sections in the paper.
1. The epidemic situation of public health emergency, Lessons and experiences learned from SARS
The rate of all deaths due to communicable diseases in the global has dropped from 50%-60% in the nineteen centuries to under 10% in the twenty centuries. But from recent years, the incidence of infectious disease in the global has been great risen. Some emerged and reemerged communicable diseases were constantly epidemic and outbreak.
After the "first" case of severe acute respiratory syndrome (SARS) was emerged in Fushan city, Guangdong province, China on Nov. 16, 2002, the epidemic situation was once evolved into the global public health crisis because of having not adopted effective measures. 8 422 cumulative SARS cases with 916 deaths were reported from 32 countries or regions until Aug.7, 2003. The fatality rate was 11%. 5 327 cumulative SARS cases with 349 deaths were reported from 266 counties or cities of 24 provinces in China. The reported mortality was 0.026 per 100000, the fatality rate was 6.55%.
The epidemic situation of SARS was effectively prevented and controlled after adopting some measures such as intensive international coordination, unimpeded intelligence system of epidemic situation, effective alert mechanism of public health and system of disease control and prevention. Major lessons learned from the SARS
crisis were: (1) the importance of preparedness for alert mechanism; (2) official ability to deal with the crisis, that is, political commitment at the highest level would be decisive; (3) the importance of people's right to know about public information and honesty of government; (4) inadequate surge capacity in hospitals and public health systems had clearly been a major problem with SARS; (5) legal location of health, some related regulations including Health Act were need to be revised and updated.
The outbreak of SARS in 2003 in China was an inevitable outcome because weaknesses existed in public health system, of which consisted such as: having not enough investment in public health, exposed the structural limitations of existing financial system; serious inequality of health care in regions, cities and villages, social classes; imperfect mechanism of public health emergency response; imperfect system of public health intelligence surveillance and mechanism of public health information report and issuing; having no communication mechasim with the systems of health administration and biomedical research; mistaken, exceeding and lack of location in the government health function; the old work model under new name exposing its backward and delicacy of public health system in China.
Modern crisis management organization on public health emergency was not set up before the SARS crisis. There were many disadvantages in the mechanism for crisis management: (1) From the view of system, permanent organization of crisis management was not set up, the crisis response mechanism which having a clear relationship between power and duty was not formulated; (2) From the view of legislation, special legislation security in the nationwide crisis management was not formulated due to having not a overall emergency act and the unified principle of ruling with emergency by law; (3) From the view of prevention, imperfect of the mechanism of crisis alert and fast response; (4) From the view of preparedness, officials and people did not have a strong awareness of crisis, the ability to deal with the crisis as a whole and self-renew was not good.
The SARS crisis has led to complex social problems. It has exposed serious
weaknesses in social organizations and corresponding operating mechanisms in China. It was recommende
一、突发公共卫生事件流行态势和SARS的教训与反思
在与传染病的斗争历史中，人类略占上风才不过50年，全球传染病死亡人数占总死亡人数的比例由十九世纪的50～60％下降到二十世纪八十年代的10％以下。但近年来，曾已控制的传染病发病率出现回升，一些新发传染病不断出现流行、暴发。
2002年11月16日在我国广东佛山市出现“首例”传染性非典型肺炎(SARS)患者后，由于认识不足，措施不力，一度成为全球性公共卫生危机。截止2003年8月7日，SARS波及32个国家(地区)，累计报告病例8422例，死亡916例，病死率为11％。我国内地截止2003年8月16日，共波及24个省(市)、266个县(市)，累计报告临床诊断病例5327例，死亡349例，总报告发病率为0.395／10万，总报告死亡率为0.026／10万，病死率为6.55％。
通过全球密切的国际合作、畅通的疫情信息系统、有效的公共卫生预警机制和疾病预防控制体系等措施，有效地预防和控制了全球SARS的蔓延流行，所应吸取的主要经验教训是：①预警机制的重要性；②政府的危机决策能力即做出最高级别的政治承诺可能是决定性的；③公共信息的民众知情权和政府的诚信度包括疫情信息公开、透明和全球合作的重要性；④突发公共卫生事件的应急处理系统与程序，分析现有医院和公共卫生系统应急反应能力明显不足是抗击SARS前期的一个重大问题；⑤卫生的法律地位，《卫生法》等相关法律的修订。
SARS的爆发流行，是我国公共卫生体系存在“漏洞”的必然结果。主要问题有：①公共卫生投入不足，投资结构不合理，公共卫生工作“弱化”和“边缘化”，暴露出现行财政体制上的结构性缺陷；②卫生保健在城乡之间、东西
浙江大学博士学位论文
部之间和社会阶层分布上呈现严重不公平;③突发公共卫生事件应急机制不建
全;④卫生管理体制上条块分割的严重弊端;⑤公共卫生信息监测系统不全，
信息报告与披露机制不健全:⑥生物医学科研体制上各自为政的严重弊端;⑦
公共卫生法制观念淡薄;⑧政府卫生职能上存在严重的错位、越位和缺位;⑨
新名称下的旧有公共卫生工作模式。所有这些体制与机制上的落后，最终验证
了在SARS打击下中国公共卫生的脆弱。
SARS之前我国没有组建过现代意义上的突发公共卫生事件的危机处理机
构，现行危机管理机制存在较多弊端:①从制度看，没有建立常设性的危机管
理部门，也没有制定权责明晰的危机反应机制;②从法制看，缺乏全局性的紧
急状态基本法律制度，没有确立统一的依法应对突发性危机事件的法治原则;
③从预防看，缺少危机预警与监控机制，快速反应机制不全;④从预备看，政
府官员和民众危机意识不强，整体上社会危机应对能力和自我恢复能力较差。
SARS危机引发了一个复杂的社会问题，暴露出我国社会组织及其运行机制
上存在的种种弊端，值得我们从政府的公共管理责任、公共信息报告与披露机
制、危机反应机制及卫生管理体制等各个层面进行深刻的反思。
二、公共管理体制改革与制度创新
2003年初，突如其来的SARS唤醒了全民对公共卫生重新认识，引起政府
对管理职能的全新定位，从这一点看，SARS对我国改革开放还是有积极影响和
正面效应。SARS是一场灾难，也是一次机遇，它凸现出我国政府在公共管理体
制、运行机制等方面存在的问题，提示了我们应积极转变政府职能和管理理念，
加快公共管理体制改革与制度创新，构建现代公共服务型政府。
1.借鉴“新公共管理”模式，以卫生改革为突破口，紧紧抓住政府职能转
变这个关键，实现由传统的行政管理型政府向现代的公共服务型政府的转变。
①实现从优先于经济单一目标向优先于社会整体目标的转变:树立科学发展观，
实施可持续发展战略，关注“健康GDP”(人自身的健康和全面发展)。在以经
济建设为中心的同时，更加注重于公共卫生、社会保障、环境保护、教育等社
会公益性事业。②实现从投资型财政体制向公共型财政体制的转变:与时俱进
科学地界定政府职能，改革现行公共支出管理制度，确立政府在配置公共产品
2
浙江大学博士学位论文
及服务上的主渠道地位。引入竞争机制，积极培育发展非政府组织，实行公共
服务市场化与社会化，建立一个有效与有限政府。③实现从封闭型的行政体制
向公开、透明的行政体制转变:要牢固树立公开透明的执政理念，建立健全法
律法规，依法保障公共信息及时准确全面地公开，保障公民依法享有知情权。
注重制度建设，设置监督机制，完善公共信息报告与披露机制，建设“阳光”
政府。④实现从行政控制型体制向依法行政型体制的转变:要积极实施依法治
国和依法行政，在法治理念上，实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治官、
治权的转变;?
The study was a key bid project from the Office of Philosophical and Social Sciences of Zhejiang Province in 2003. Impacts of social development were exerted by public health emergency and construction of public health system and corresponding strategies suited to the actual conditions of China and Zhejiang were discussed in the paper. There were three sections in the paper.
1. The epidemic situation of public health emergency, Lessons and experiences learned from SARS
The rate of all deaths due to communicable diseases in the global has dropped from 50%-60% in the nineteen centuries to under 10% in the twenty centuries. But from recent years, the incidence of infectious disease in the global has been great risen. Some emerged and reemerged communicable diseases were constantly epidemic and outbreak.
After the "first" case of severe acute respiratory syndrome (SARS) was emerged in Fushan city, Guangdong province, China on Nov. 16, 2002, the epidemic situation was once evolved into the global public health crisis because of having not adopted effective measures. 8 422 cumulative SARS cases with 916 deaths were reported from 32 countries or regions until Aug.7, 2003. The fatality rate was 11%. 5 327 cumulative SARS cases with 349 deaths were reported from 266 counties or cities of 24 provinces in China. The reported mortality was 0.026 per 100000, the fatality rate was 6.55%.
The epidemic situation of SARS was effectively prevented and controlled after adopting some measures such as intensive international coordination, unimpeded intelligence system of epidemic situation, effective alert mechanism of public health and system of disease control and prevention. Major lessons learned from the SARS
crisis were: (1) the importance of preparedness for alert mechanism; (2) official ability to deal with the crisis, that is, political commitment at the highest level would be decisive; (3) the importance of people's right to know about public information and honesty of government; (4) inadequate surge capacity in hospitals and public health systems had clearly been a major problem with SARS; (5) legal location of health, some related regulations including Health Act were need to be revised and updated.
The outbreak of SARS in 2003 in China was an inevitable outcome because weaknesses existed in public health system, of which consisted such as: having not enough investment in public health, exposed the structural limitations of existing financial system; serious inequality of health care in regions, cities and villages, social classes; imperfect mechanism of public health emergency response; imperfect system of public health intelligence surveillance and mechanism of public health information report and issuing; having no communication mechasim with the systems of health administration and biomedical research; mistaken, exceeding and lack of location in the government health function; the old work model under new name exposing its backward and delicacy of public health system in China.
Modern crisis management organization on public health emergency was not set up before the SARS crisis. There were many disadvantages in the mechanism for crisis management: (1) From the view of system, permanent organization of crisis management was not set up, the crisis response mechanism which having a clear relationship between power and duty was not formulated; (2) From the view of legislation, special legislation security in the nationwide crisis management was not formulated due to having not a overall emergency act and the unified principle of ruling with emergency by law; (3) From the view of prevention, imperfect of the mechanism of crisis alert and fast response; (4) From the view of preparedness, officials and people did not have a strong awareness of crisis, the ability to deal with the crisis as a whole and self-renew was not good.
The SARS crisis has led to complex social problems. It has exposed serious
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引文
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