基于整体性治理的中心城市交通管理体制创新
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摘要
交通是一座城市发展活力的源泉和人民高质量生活的先决条件,综合交通运输体系也成为各大城市尤其是中心城市参与全球竞争、奠定中心城市地位的基础、先导和保障。随着城市化和机动化的进一步加剧,城市交通拥堵问题日益严峻,公众对交通公共产品服务水平要求的进一步提高,使得交通为城市经济社会运转提供基础性、先导性、保障性服务的功能和作用日趋明显。
然而,构建一体化的综合交通运输体系,解决城市交通问题,已不能单纯地通过增加道路等基础设施建设,扩大交通供给能力的传统途径加以解决,而需要涉及到交通的政策法规、规划建设、养护管理、综合协调、运行调控等多层次、多方面内容,既要将城市交通各方式、各专业、各要素等内容进行一体化的横向综合,也要对交通体系的政策—规划—建设—养护—管理—服务等各个运行环节的管理职责进行一体化的纵向整合,而这些均离不开统一、科学、高效的交通行政管理体制。
本文是在整体性治理理论分析框架下,对中心城市交通管理行政体制改革的实证进行研究,共分为六章：第一章为导论,阐述了选题的缘起、意义和文章框架；第二章概述了本文的理论基础：整体性治理理论；第三章通过对中心城市交通行政管理体制的背景进行归纳,主要分析一体化综合交通运输体系与一体化大交通行政管理体制的时代背景、总体趋势与表现特征,总结了以深圳为代表的中心城市交通管理行政体制改革面临的形势；第四章以深圳为案例,对其交通行政管理体制进行剖析,总结、归纳与分析了深圳30年来历次交通行政管理体制改革的概况及特征；第五章对深圳2009年的一体化大交通行政管理体制改革进行了效果评价,包括其改革的发展主线和基本特点,以及2009年一体化大交通行政体制改革实践的经验总结和反思等；第六章从发展理念、职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等六大方面,提出了进一步巩固与完善一体化大交通行政管理体制的路径,从而为其他中心城市交通管理体制改革提供经验借鉴。
笔者认为,整体性治理是一个具有概括力和解释力的概念,与中心城市一体化的大交通行政管理体制改革价值取向与工具选择具有天然的契合。从文献归纳来看,整体性治理强调的是政府内部机构和部门间的整体性运作,明确责任主体、主次责任,相关部门参与、友好协作,同时注重治理问题的预防导向、公民需求导向和结果导向,强调不断进行治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。笔者认为,整体性治理在管理资源、管理体制和运行机制上的理念实质上可以看作是“大部门体制”的理论支撑,而作为“大部门体制”在交通领域的践行成果,深圳一体化大交通行政管理体制的构建与发展也必然能够在整体性治理理论中找到借鉴与导向。因此,通过运用整体性治理理论,从职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等五个维度出发,对深圳30年来交通管理体制改革的历史沿革与突出特征进行了深刻的分析,整体性治理理念始终贯穿2009年深圳大交通管理体制改革,其在支撑“一件事情由一个部门负责”大部制改革精神,强调政府内部机构和部门间的整体性运作,实现交通政策、规划、建设、养护、管理、服务等交通纵向管理职能的一体化整合等方面起到了重要的指导作用。最后,借助整体性治理理论,以交通管理资源统筹、管理体制整合、运行机制协调为重点,从发展理念、职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等六大方面,探索了中心城市未来进一步巩固和完善一体化大交通行政管理体制的路径。
从整体性治理的角度研究交通行政管理体制改革是一个新的尝试,从这个意义上说,本文具有一定的开创性。虽然政治、经济、社会因素也是影响交通行政管理体制改革的重要变量,但整体性治理理论能更好的诠释构建一体化综合交通运输体系及一体化交通行政管理体制出现的新情况、新问题。整治性治理有助于引起人们对于政治、经济、社会以外的非制度因素的重视,从系统、全局、科学的角度来分析中心城市构建一体化综合交通运输体系及一体化大交通行政管理体制的重要性与必然性。深圳在全国率先构建了与国际接轨的,真正意义上的“一城一交”大交通行政管理体制,而整体性治理正是深圳一体化大交通行政管理体制所寻求的旨在通过各部门、各系统的有机整合和通力合作的治理工具的理想选择。
Transportation is the lifeblood of a city and a prerequisite for the quality of life, Comprehensive transportation system and transportation administrative institution has also become the foundation, precondition and guarantee for a major city especially central city to participate in the global competition, and lay the central city status. With the urbanization and motorization continues to intensify, traffic congestion have become increasingly serious, and the public transportation service level requirements of the product want to be further improved, the functions and role of traffic to provide basic, security and guiding service for the urban economic and social has become more evident.
However, to deal with the urban transportation problems, and to build an integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution, can not be done simply through the enhancement of road infrastructure and expanding the transportation service supply, also need to involve multi-layered, multi-faceted content of transportation operation bearing network, construction and management, comprehensive coordination, regulate and control.It needs the horizontal integration of various modes of transportation, professional, and elements, and also need the vertical integration for all aspects of management responsibilities including transportation policy, planning, construction, maintainance, management and service. However, these are inseparable from the unified scientific and efficient transportation administrative institution.
This article is an empirical research in the framework of theoretical analysis of holistic governance for the transportation administrative institutional reform. The full article is divided into six chapters. Chapter1is the introduction, introduces the origin, meaning of topic selection and the framework of the article; Chapter2describes the theoretical basis for this article:the theory of Holistic Governance; Chapter3describes the background of transportation administrative institution of the central city, Mainly describes the appearing background, holistic trend and features of the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution, analysis the facing situation of the transportation administrative institutional reform of Shenzhen; Chapter4starts to analysis the case of Shenzhen transportation administrative institutional reform for the individual case of central city, then summary, induce and analysis the overview and features for the previous transportation administrative institutional reform of Shenzhen.; Chapter5assesses the impact of integrated transportation administrative institutional reform, including the main line of development and basic characteristics of Shenzhen transportation administrative institutional reform, the experience and reflection on the integrated transportation administrative institutional reform in2009; Chapter6puts forward the effective path to consolidate and improve the Shenzhen integrated transportation administrative institution in the areas of development concept, function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system, and provide experienced reference of urban transportation administrative institutional reform for the other central city.
The author thinks that the holistic governance is a concept with strong concise and explanatory power, and naturally fit for the value orientation and tool selection of integrated transportation administrative institution of central city. Summarized from the literature point of view, what holistic governance emphasize is the holistic operation within government agencies, and responsibility to clear the main, primary and secondary liability, the relevant departments participated in fully cooperation, then focusing on the prevention-oriented, demand-oriented and results-oriented of governance issues, and emphasize the integration of management level, management function and the public and private sectors. Therefore, the author thinks that the essence of concept in holistic governance in management of resources, management system and operational mechanism could be seen as the theoretical support for the large department system, and as a practice result of the large department system in transportation, the construction and development of Shenzhen integrated transportation administrative institution must be able to find reference and guide in the theory of holistic governance. Therefore, the author starts with the five dimensions of function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system, analysis in-depth in the historical evolution and prominent feature of Shenzhen transportation administrative institutional reform in the past30years, and discovery the concept of holistic governance throughout the reform, and played an important guiding role in supporting the spirit of large department system reform of "one thing is responsible for one agency", and emphasizing holistic operation between government agencies, achieving the integrated comprehensive in transportation policy, planning, construction, maintainance, operation, management,and service. Finally, the author use the theory of holistic governance, focusing on transportation administrative resources planning, management system integration and mechanism coordination, explores the effective path to consolidate and improve the Shenzhen integrated transportation administrative institution in development concept, function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system.
It is a new try to study transportation administrative institutional reform in view of holistic governance. In this meaning, this article has some groundbreaking. Though the factors of political, economic, and social is the important of variable on affecting transportation administrative institutional reform, the theory of holistic governance can explain the new situation and new problem on founding the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution. Holistic governance contribute to enhancing people to realize the important of non-institutional factors besides political, economic, and social, and analysis the importance and necessity on founding the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution in central city on the view of systematic, comprehensive, scientific. Shenzhen has founded the " one city one transportation authority" mode of transportation administrative institution with international standards firstly in our country, and the holistic governance is the best selection of management tool to explore the Shenzhen integrated transportation administrative institution on organic integration and co-operation between various government agencies and systems.
然而,构建一体化的综合交通运输体系,解决城市交通问题,已不能单纯地通过增加道路等基础设施建设,扩大交通供给能力的传统途径加以解决,而需要涉及到交通的政策法规、规划建设、养护管理、综合协调、运行调控等多层次、多方面内容,既要将城市交通各方式、各专业、各要素等内容进行一体化的横向综合,也要对交通体系的政策—规划—建设—养护—管理—服务等各个运行环节的管理职责进行一体化的纵向整合,而这些均离不开统一、科学、高效的交通行政管理体制。
本文是在整体性治理理论分析框架下,对中心城市交通管理行政体制改革的实证进行研究,共分为六章：第一章为导论,阐述了选题的缘起、意义和文章框架；第二章概述了本文的理论基础：整体性治理理论；第三章通过对中心城市交通行政管理体制的背景进行归纳,主要分析一体化综合交通运输体系与一体化大交通行政管理体制的时代背景、总体趋势与表现特征,总结了以深圳为代表的中心城市交通管理行政体制改革面临的形势；第四章以深圳为案例,对其交通行政管理体制进行剖析,总结、归纳与分析了深圳30年来历次交通行政管理体制改革的概况及特征；第五章对深圳2009年的一体化大交通行政管理体制改革进行了效果评价,包括其改革的发展主线和基本特点,以及2009年一体化大交通行政体制改革实践的经验总结和反思等；第六章从发展理念、职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等六大方面,提出了进一步巩固与完善一体化大交通行政管理体制的路径,从而为其他中心城市交通管理体制改革提供经验借鉴。
笔者认为,整体性治理是一个具有概括力和解释力的概念,与中心城市一体化的大交通行政管理体制改革价值取向与工具选择具有天然的契合。从文献归纳来看,整体性治理强调的是政府内部机构和部门间的整体性运作,明确责任主体、主次责任,相关部门参与、友好协作,同时注重治理问题的预防导向、公民需求导向和结果导向,强调不断进行治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。笔者认为,整体性治理在管理资源、管理体制和运行机制上的理念实质上可以看作是“大部门体制”的理论支撑,而作为“大部门体制”在交通领域的践行成果,深圳一体化大交通行政管理体制的构建与发展也必然能够在整体性治理理论中找到借鉴与导向。因此,通过运用整体性治理理论,从职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等五个维度出发,对深圳30年来交通管理体制改革的历史沿革与突出特征进行了深刻的分析,整体性治理理念始终贯穿2009年深圳大交通管理体制改革,其在支撑“一件事情由一个部门负责”大部制改革精神,强调政府内部机构和部门间的整体性运作,实现交通政策、规划、建设、养护、管理、服务等交通纵向管理职能的一体化整合等方面起到了重要的指导作用。最后,借助整体性治理理论,以交通管理资源统筹、管理体制整合、运行机制协调为重点,从发展理念、职能分工、权责配置、组织结构、运行机制与法规制度等六大方面,探索了中心城市未来进一步巩固和完善一体化大交通行政管理体制的路径。
从整体性治理的角度研究交通行政管理体制改革是一个新的尝试,从这个意义上说,本文具有一定的开创性。虽然政治、经济、社会因素也是影响交通行政管理体制改革的重要变量,但整体性治理理论能更好的诠释构建一体化综合交通运输体系及一体化交通行政管理体制出现的新情况、新问题。整治性治理有助于引起人们对于政治、经济、社会以外的非制度因素的重视,从系统、全局、科学的角度来分析中心城市构建一体化综合交通运输体系及一体化大交通行政管理体制的重要性与必然性。深圳在全国率先构建了与国际接轨的,真正意义上的“一城一交”大交通行政管理体制,而整体性治理正是深圳一体化大交通行政管理体制所寻求的旨在通过各部门、各系统的有机整合和通力合作的治理工具的理想选择。
Transportation is the lifeblood of a city and a prerequisite for the quality of life, Comprehensive transportation system and transportation administrative institution has also become the foundation, precondition and guarantee for a major city especially central city to participate in the global competition, and lay the central city status. With the urbanization and motorization continues to intensify, traffic congestion have become increasingly serious, and the public transportation service level requirements of the product want to be further improved, the functions and role of traffic to provide basic, security and guiding service for the urban economic and social has become more evident.
However, to deal with the urban transportation problems, and to build an integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution, can not be done simply through the enhancement of road infrastructure and expanding the transportation service supply, also need to involve multi-layered, multi-faceted content of transportation operation bearing network, construction and management, comprehensive coordination, regulate and control.It needs the horizontal integration of various modes of transportation, professional, and elements, and also need the vertical integration for all aspects of management responsibilities including transportation policy, planning, construction, maintainance, management and service. However, these are inseparable from the unified scientific and efficient transportation administrative institution.
This article is an empirical research in the framework of theoretical analysis of holistic governance for the transportation administrative institutional reform. The full article is divided into six chapters. Chapter1is the introduction, introduces the origin, meaning of topic selection and the framework of the article; Chapter2describes the theoretical basis for this article:the theory of Holistic Governance; Chapter3describes the background of transportation administrative institution of the central city, Mainly describes the appearing background, holistic trend and features of the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution, analysis the facing situation of the transportation administrative institutional reform of Shenzhen; Chapter4starts to analysis the case of Shenzhen transportation administrative institutional reform for the individual case of central city, then summary, induce and analysis the overview and features for the previous transportation administrative institutional reform of Shenzhen.; Chapter5assesses the impact of integrated transportation administrative institutional reform, including the main line of development and basic characteristics of Shenzhen transportation administrative institutional reform, the experience and reflection on the integrated transportation administrative institutional reform in2009; Chapter6puts forward the effective path to consolidate and improve the Shenzhen integrated transportation administrative institution in the areas of development concept, function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system, and provide experienced reference of urban transportation administrative institutional reform for the other central city.
The author thinks that the holistic governance is a concept with strong concise and explanatory power, and naturally fit for the value orientation and tool selection of integrated transportation administrative institution of central city. Summarized from the literature point of view, what holistic governance emphasize is the holistic operation within government agencies, and responsibility to clear the main, primary and secondary liability, the relevant departments participated in fully cooperation, then focusing on the prevention-oriented, demand-oriented and results-oriented of governance issues, and emphasize the integration of management level, management function and the public and private sectors. Therefore, the author thinks that the essence of concept in holistic governance in management of resources, management system and operational mechanism could be seen as the theoretical support for the large department system, and as a practice result of the large department system in transportation, the construction and development of Shenzhen integrated transportation administrative institution must be able to find reference and guide in the theory of holistic governance. Therefore, the author starts with the five dimensions of function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system, analysis in-depth in the historical evolution and prominent feature of Shenzhen transportation administrative institutional reform in the past30years, and discovery the concept of holistic governance throughout the reform, and played an important guiding role in supporting the spirit of large department system reform of "one thing is responsible for one agency", and emphasizing holistic operation between government agencies, achieving the integrated comprehensive in transportation policy, planning, construction, maintainance, operation, management,and service. Finally, the author use the theory of holistic governance, focusing on transportation administrative resources planning, management system integration and mechanism coordination, explores the effective path to consolidate and improve the Shenzhen integrated transportation administrative institution in development concept, function division, disposition of power and responsibility, organization structure, operating mechanism and laws system.
It is a new try to study transportation administrative institutional reform in view of holistic governance. In this meaning, this article has some groundbreaking. Though the factors of political, economic, and social is the important of variable on affecting transportation administrative institutional reform, the theory of holistic governance can explain the new situation and new problem on founding the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution. Holistic governance contribute to enhancing people to realize the important of non-institutional factors besides political, economic, and social, and analysis the importance and necessity on founding the integrated comprehensive transportation system and transportation administrative institution in central city on the view of systematic, comprehensive, scientific. Shenzhen has founded the " one city one transportation authority" mode of transportation administrative institution with international standards firstly in our country, and the holistic governance is the best selection of management tool to explore the Shenzhen integrated transportation administrative institution on organic integration and co-operation between various government agencies and systems.
引文
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