摘要
我国转型期的“制度性贫困”背景对社会救助制度的责任模式选择有着急切的定位需要。从一个全球范围的视角来比较不同发达程度国家的社会救助责任模式,找出共同经验,为我所用,意义重大。
发达国家的英、美、德、瑞典都经历了国家无责任阶段的慈善救济模式、国家有限责任的补济救助模式、国家强责任阶段的凯恩斯-贝弗里奇模式、多元主体责任阶段的国家和社会共享模式阶段。这几种模式变迁有着深刻的原因：既有共同的社会大背景,也有不同发展阶段的理论影响。工业化发展带来的经济危机、丁人运动的大规模爆发和社会主义阵营的形成、福利依赖现象的滋长是其共同的社会原因。理论原因的影响因不同的阶段而分别不同：国家无责任阶段,主要有致贫原因个人因素论、社会连带思想、守望相助思想。国家有限责任阶段,主要有制度变迁理论、负所得税理论。国家强责任阶段,主要有社会制度不平等论、德国新历史学派和凯恩斯主义、福利经济学、新剑桥学派、费边社会主义、社会保障基础理论发展等的影响。多元主体责任阶段,主要有经济自由主义、市场失灵与政府失灵理论、社会风险分担理论、“合理利己主义”理论、贫困陷阱理论、福利依赖理论、社会民主主义“第三条道路”思想的影响。
发展中国家的南非、拉美国家、俄罗斯和我国,其经济发展水平和制度模式有着一定的类同性。改革开放前基本上都是实行全民覆盖与有选择补助的社会救助计划,而在民主化的改革进程中,得益于联合国的推动,将阿马蒂亚森的“可行能力”理论应用于国内的社会救助制度改革,从以往单纯的生活救助变为发展被救助者“可行能力”的救助,以解决社会救助水平与经济发展水平相互制约的紧张关系；在责任承担上,除了强调国家的主要救助责任外,也开始强调被救助者和社会的共同责任,一些救助项目开始实行私有化改革,充分发挥社会力量和社会资金在救助方面的效用。理论方面的影响主要是贫困者应得权利理论和“可行能力”理论。
我国社会救助责任模式变迁的主要原因有：儒家传统思想、社会结构贫困观、社会救助“秩序控制论”、社会救助“经济影响论”、马克思主义的国家观和“人民利益观”、唯物史观应用于社会救助制度及反“福利依赖”思想、社会排斥理论等。
域外国家制度变迁带给我们的启示主要有：在制度模式上由单纯的生活救助向工作导向型转换,注重发展被救助者的可行能力；国家权力向社区放权和转移,寻求国家和社会共担的责任模式。在影响制度变迁的原因方面带来的启示主要有模式的选择与社会背景相对应、模式的转变与社会需求相对应,观念影响模式选择。除了域外的经验外,还要借鉴我国传统社会的丰富经验。我国未来社会救助国家责任模式选择要在克服现有不足的基础上,确立国家责任为主和社会责任为辅的社会救助责任模式,应选择发展被救助者可行能力的救助模式,应建立综合式的社会救助模式,应从“输血式”模式向“造血式”模式转换,国家救助责任应向“社区合作”模式转移。
The social assistance responsibility model needs to be proper location under the current systemic poverty background. How to compare the social assistance responsibility models to different level of development countries from the worldwide perspective and find the common experiences to benefits us is very important.
The developed countries, such as the United Kingdom, the United States, Germany, and Sweden had all experienced the national un-liability phase of the charity model to the country's limited liability of residual mode, to the strong national liability phase of the Keynes-Beveridge model, and the last multiple main liability phase of the state and society in shared mode. These types of mode changed had profound reasons. They not only had a common social background but also had the different theoretical impacts in different stages of development. The common social reasons are the economic crisis with the industrialization process, the large-scale outbreak of the workers'movements, the formation of the socialist camp, and the growth of the welfare dependency phenomenon. The theoretical reasons, respectively, due to the different stages of. In the un-liability phase, the mainly reasons were the personal factors on the cause of poverty, solidarity thinking, the "neighborhood watch" thought. In state limited liability stage, the main reasons were the Institutional Change Theory, and The Negative Income Tax theory. In the strong liability phase, the main reasons are the inequality of the social system, the impact of the new German historical school and the Keynesian, welfare economics, the new Cambridge school, Fabian socialism, social security basic theory development, etc.In the Stage of the multiple responsibility stage,the main reasons are the economic liberalism, the theory of market failure and government failure, the social risk-sharing theory and the "rational egoism" theory, the theory of the poverty trap, welfare fraud and welfare dependence, the impact from the social-democratic of the "third way" thinking.
South Africa, Latin America, Russia and China as the typical developing countries, they have some common characteristics in the level of the economic development and in the institutional models. Before reform, they basically implement the universal coverage models and the select subsidies social assistance program. In the process of democratic reform, thanks to the United Nations to promote the theory of Amartya Sen's "practicable capability" which used in the domestic social assistance reform, change from the past simply living assistance to the development the rescuer's "practicable capability", has resolved the tension between the constraints of the social assistance level and the economic development level. Accountability, in addition to emphasis the national's responsibility, but also began to stress the common responsibility of the rescuers and social. Some relief projects have privatization reform. It aims to give full play the effectiveness of social forces and social capital in the social assistance project.Observing the changing course of social assistance responsibility model of China, we found the main reasons were the theories of Confucian heritage, social structure concept of poverty, social assistance order cybernetics, social assistance of economic impact, Marxism's view of the state and the people's interests,historical Materialism applied to the social assistance system, welfare dependency ideological, social exclusion theory.
From the changes of the social assistance state responsibility and from the reasons for the comparison, it shows that the changes of the pattern is closely linked with the social background.It must correspond to the social needs.The model choice is been affected by the concept. It is better to develop the poor practicable capability,the main step is to increase the educational relief efforts to improve the poor's ability of learn, created the job opportunities to improve the poor's employment growth. The mode selection is better to transfer to the four-in-one mode, to change from the Transfusion-style to the Hematopoietic style, to transfer from the relying on the government and units to relying on the community cooperation model.
引文
①相关的研究文献主要有：[美]夏洛特.托尔.社会救助学.郗庆华、王慧荣.上海：生活.读书.新知三联书店.1992;[加]拉·米什拉.资本主义社会的福利国家.郑秉文.北京：法律出版社.2002;[丹麦]考斯塔·艾斯平-安德森.福利资本主义的三个世界.郑秉文.北京：法律出版社,2002.
②该书分为六个部分,分别足：现代社会福利问题、社会正义问题、社会正义原则批判、公民权利与社会福利、作为社会福利道德基础的集体主义价值观、全球化与社会福利的政治和道德前景。参见钱宁.社会正义、公民权利和集体主义——论社会福利的政治与道德基础.北京：社会科学文献出版社.2007.
①行政救助是在行政法的语境背景下的一个概念,“也有学者称之为行政给付,而我国行政法学界通常认为行政给付就是行政物质帮助”,参见罗豪才.行政法学.北京：北京大学出版社.1996.242。目前我国行政法学界关十行政给付的界定在表述上都大同小异：一般认为,行政救助是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下,依照有关法律、法规规定.赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。参见姜明安,行政法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社、高等教育出版社.2005.271;应松年.行政法学新论.北京：中国方正出版社,1998.290;胡建淼.行政法学.北京：法律出版社.1998.342
②有学者认为贫困包括资源性、制度性贫困和文化性贫困。本文不同意“文化性贫困”的提法.认为文化有多元性之分,但不能认为某类文化是贫困性的。参见张小军.裴晓梅.城市贫困的制度思维.江苏社会科学.2005.6：24-29
②汤森从资源匮乏和机会缺乏角度所定义的贫困概念.即“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动、获得最起码的生活和社交条件资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的”,实质体现了剥夺的思想。按照他的解释.相对剥夺是“社会上一般认为或风俗习惯认为应该享有的食物、基本设施、服务与活功的缺乏与不足”.人们正是因为剥夺而小能享有作为一个社会成员应该享有的生活条件。汤森还认为,剥夺可以分为物质剥夺(与食品、衣服和住房等有关)和社会剥夺(与家庭、娱乐和教育有关)参见高云虹.中国转型时期城市贫困问题研究.北京：人民出版社.2009,15
①绝对贫困是一个客观性的概念.而相对贫困则是一个主观性较强的概念.贫困概念具有绝对性,也具有相对性。如郎特里在调查英国伦敦的绝对贫困状态时.就曾将“茶”这种“非必需品”包括在日常“最低需求”中;贝弗里奇也认为,“在某种程度上.适当地确定人们维持生存需要什么足一个判断问题.对这一点的估计会随着时间而变化,一般在一个进步的社区中.这种变化是向上发展的”。因此,绝对贫困所包括的内容随着社会的进步而逐步提高,许多在不发达社会中的“奢侈品”会成为较为发达社会中的“必需品”。转引自曹艳春.我国城乡社会救助系统建设研究.上海：上海世纪出版集团、上海人民出版社.2009,20-21
②条件制约型贫困是指由于资金、十地和基础设施等方面的条件较差从而导致的贫困.通常表现为区域性贫困：能力制约型贫困是指由于贫困人口及其家庭成员缺乏劳动能力或者劳动技能而引发的贫困,能力制约型贫困通常表现为个体贫困。参见吴国宝的观点。转引自曹艳春.我国城乡社会救助系统建设研究.上海：上海世纪出版集团、上海人民出版社.2009.20
③关信平将贫困的基本类型分为个人贫困、普遍贫困和结构性贫困。结构性贫困是指在较高的经济发展水平和人均收入的条件下.由于收入分配的不平等而导致了一部分社会成员的收入和实际生活水平明显低于社会平均水平.因而构成了人口中的贫困部分。参见关信平.中国城市贫困问题研究.长沙：湖南人民出版社,.1994.122
④因制度性原因刚造成的贫困.被称为“制度性贫困”;而“权利贫困”是指一批特定的群体和个人.无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养以及平等的性别权利,而且.由于他们应该享有的权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。参见[美]洪朝晖.论中国城市社会权利的贫困.江苏社会科学.2003,2,：116-125
①相关的文献有一：康健．社会保障国家责任探析．社会科学辑刊，2011.1：邹海贵．社会救助制度政府责任的正当性及其限度．吉首大学学报(社会科学版)．2011,1:邹海贵．中国传统社会救助伦理思想的基本内涵及现代启示．南华大学学报(社会科学版).2010.4:卞锋芝.社会救助的国家责任之研究．齐齐哈尔大学学报(社会科学版)．2011.2;杨思斌．论社会救助法中的国家责任原则．山东社会科学.2010,1：吴伟．社会救助中的政府职能平顶山学院学报,2009,4:刘燕.政府在社会救助中的职能界定．淮海工学院学报(社会科学版),2009.12;王慧．国家在社会救助中的责任研究．消费导刊.2009.6:刘传刚、王学珍．社会救助机制中政府责任的完善．法制与社会,2009,12:张旋．政府在社会救助中的责任及其职能的合理定位．社会工作.2007.4;解直凤．论政府在社会救助中的责任限度．山东科技人学学报,2006,1;杨昆．社会救助制度中的政府责任及其合理定位．重庆社会科学,2005,12:涂凉、柳拯．政府在社会救助中的角色及体现方式．社会福利,2005,9
①尼古拉·卡尔多,英国经济学家,主要著作有：《论经济的稳定与成长》、《价值与分配论文集》、《经济政策论文集》等。卡尔多在1939年发表的“经济学的福利命题与效用的个人间比较”一文中,提出了假想的补偿检验,这就是著名的“卡尔多福利标准”。卡尔多认为,经济政策的改变意味着价格体系的改变,而任何价格体系的改变,都会使一方得利,另一方受损。为了解决帕累托最优条件的限制,即一些社会成员经济地位的改善不能造成其他成员经济地位的恶化他提出所有遭受这种政策损害的人都要充分得到补偿转移自黄志贤．边际经济学派主要思想述评．沈阳：辽宁人民出版社,1999,255-257约翰·理查德·希克斯,英国经济学家,主要著作有：《价值与资本》、《商业循环论》、《资本与成长》、《经济史理论》等。希克斯肖定卡尔多的福利标准,并指出：“如果一个社会的经济活动是按增进生产效率的原则来改变生产组织的话,那么,虽然小能说社会的所有居民一定比社会根据具他原则组织起来要好此,但是非常有可能的是,在经过一个相当长的时间以后,几乎所有的人都会好起来”。转引自厉以宁等．西方福利经济学述评.北京：商务印书馆,1984.10
①社会救助的产生源于经济生产方式的变化。公元14世纪,英国封建体制崩溃,经济地位的改变让封建农民小再依附于土地,头办阶级代替了封建主。农民从佃农(租种封建主的土地)转变为靠工资为生的工人,但这种建立在以工资为生的生活方式反而不如租种土地稳定,而且,收入差距也很大。统治阶级基于同情心和善良而提出要对贫困阶层实施社会救助。参见Anne Marie Cammisa.From Rhetoric to Reform.Colorado:Westview Press.1998.26-29
①外国文献中没有“社会弱势群体”的概念.只有“社会脆弱群体(Social Vulnerable Group)和社会不利群体(Social Disadvantaged Group)的概念。美国社会工作者罗斯曼将社会脆弱群体理解成“由于缺乏生活机会而造成的依赖性的人群.他们包括身体或精神残疾的人、年老体弱的人、丧亲或父母丧失资格的儿童”。参见Rothman.Practice with Highly Vulnerable Clients:Case Management and Community-Based Service. New Jersey:Prentice Hall,1995.3-4
①有学者在解释社会福利制时大体将之划分为三套理论框架。第一套理论框架是根据社会政策的起因.将社会福利政策划分为机制模式和补救模式;另外一套理论框架是根据社会思潮或政治党派的信念.将社会政治制度划分为社会民主主义、自由主义和社团主义;还有一套理论框架是根据社会责任的分担情况.将社会福利的各部分责任划分为政府、市场和个人等支柱。参见周弘.国外社会福利制度.北京：中国社会出版社,.2002.49
①周弘认为，补救模式是国家为了防止大量出现的社会问题而采取的“补救”措施。参见周弘．国外社会福利制度．北京：中国社会出版社.2002.50
①没有要求固定收入的权利的职业．都被看做是低级的．甚至是不体面的地方，要想有很多人都长期地宁愿要自由而不要保障．这未免是奢望。在那些除了从属位置上获得的保障外．其他一切位置都很不安全．并且,处于其中的人,无论成功或失败都同样会受到轻视，只有少数人才能抵抗住那些以自由的代价来换取保障的诱惑。事情一旦到了这种地步．自由在实际上就差不多成了一种笑柄。因此,防止出现赤贫的适当保障,和减少那此会把努力带到错误的方向上去的可以避免的原因以及随之而来的失望．必须是政策的主要目标之一参见[英]弗里德坐希·奥占斯特·哈耶克．通往奴役之路．王明毅,冯兴儿等,译．北京：中国社会科学出版社．1997：127-128
①劣等处置原则是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳功者：济贫院检验措施是指将享受救济的穷人放在济贫院中,并予以准监狱式的严格规管,以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起来。参见陈晓律．英国福利制度的由来与发展．南京：南京大学出版社,1996,26
①此为奥托·俾斯麦的观点．他最早认识到建立社会保障制度对于稳定社会、维护统治具有重要意义的政治家之一,因为只有减轻工人阶级的贫困、消除其对统治者的不满．才能防止工人运功和革命。参见Eichhofer.Eberhard. Sozialrecht,6. Aufl.,2007. S.201.
①据Eurostat 2008年11月公布的欧盟27国社会福利支出比率排行榜.德国位居第6位,转引自BMAS. Sozialbericht 2009.S.325(德国劳动和社会部.2009年社会报告.325)。
①德国《社会法典》第12部第1条第2、3句
①这种社会救助类型也称为“剩余型”或“残余型”,是一种补缺型的选择性保护措施,救助对象不是针对全体成员,而是被市场或者社会制度排斥的“穷人”,因而无法对大多数人面临的风险进行预防,其次,这种社会救助是以问题为取向的社会控制措施,它主要不是考虑受益者的福利,它的政治动机就是希望在最小敢于的水平上,维护社会秩序,以保证自由市场经济；而且,这种社会救助类型还带有惩罚的性质。不管是“剩余型”还是“残余型”的称谓,都只是对Residual的不同译法而已。参见尚晓援,社会福利与社会保障再认识.中国社会科学,2001,3：118
①如救济对象有限、救济标准准过低、救济经费不足、新的贫困群体没有相应的救助政策等。参见廖益光.社会救助概论.北京：北京大学出版社,2009.52
①参见《城市居民最低生活保障条例》第2条之规定.即“持有非农业户口的城市居民.凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。
①涂尔干学派赋予社会排斥新的含义，成为描述和分析在个人和群体以及更大的社会之间建优团结上所存在的障碍和困难的一个新方法：也指个人与整个社会之间诸纽带削弱或断裂的一系列过程。后来，这一概念在欧洲的传播过程中．逐渐与马歇尔学派鲁姆等人的观点结合．衍生出新的定义：社会排斥是社会权利的未能实现根据马歇尔学派的观点．每个公民有权享受某种最低的生活标准，有权参加社会的和职业的主要建制：社会排斥问题可以从这此社会权利的否定和未实现的角度来分析研究。因此．社会排斤被认为是人的基本权利遭到否定的结果是对民主社会诸原则和民主社会本身的严重破坏，是对公民的政治和社会权利的否定也是对公民身份的否定。参见银平均．社会排斥视角下的中国农村贫困．北京：知识产权出版社,2008,15-16
①德国《基本法》第20条第一款规定,“德意志联邦共和国是民主和福利国家”：《社会福利法》也规定,国家必须及时和足够地提供必要的社会服务、设施和费用。
①投资型社会,就是投资于民众以提高他们获取未来收入的能力的社会．尽量在人力资本上投资,最好不要直接提供经济资助。参见[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》．郑戈．北京：北京大学出版社.生活·读书·新知三联书店,2000,122
①阿玛蒂亚·森理论的突出之处就是他对发展观的创新理解。他认为,自由是发展的首要目的,自由也是促进发展的不可缺少的重要手段为了说明其实质自由,他提出了“可行能力”这一概念。参见[印]阿玛蒂亚·森．以自由看待发展．北京：中国人民大学出版社.2002_9-100
①《论语·颜渊》：“樊迟问‘仁’,子曰：‘爱人’”；《论语·子路》：“樊迟问‘仁’,子曰：‘居处恭,执事敬,与人忠；虽之夷狄,不可弃也’”；《论语·阳货》：“子张问‘仁’于孔子。孔子曰：‘能行五者于天下,为仁矣’。‘请问之?’,曰：·恭、宽、信、敏、惠：恭则不诲,宽则得众,信则人任焉,敏则有功,惠则足以使人’
②《论语·庸也》：“己欲立而立人,己欲达而达人”；《论语·颜渊》：“己所不欲,勿施于人”的思想将所有人置于平等的地位：而《论语·阳货》：“君子得道则爱人”,则体现了博爱的思想,超越了阶级、等级观念,着眼于人的共性,而不是要着眼于人的社会差别。参见刘泽华．先秦政治思想史．南开大学出版社,1984,339
③《论语·公冶长》有：“有君子之道四焉：其行己也恭、其事上也敬、其养民也惠、其使民也义”；《论语·宪问》有：“或问子产．子曰：‘惠人也’”；《尚书·泰哲》有：“惟天惠民,惟辟奉天”；《皋陶漠》有：“安民则惠,黎民怀之”《诗·大雅·桑柔》有：“维此惠君,民人所瞻”；《左传·成公一年》有：“无德以及远方,莫如惠恤其民,而善用之”；《风俗通义·正失·叶令祠》有：“古者,令曰公．忠于社稷,惠恤万民”；《百喻经·见他人涂舍喻》：“废弃稻谷,都无利益。不如惠施,可得功德”等。后来荀子、晋国名臣师旷都将“惠民”作为“安政”的主要措施之一
④礼记·礼运
⑤孝经·孝治．第八章
⑥朱熹在《朱子语类》卷六十二《中庸一》写道“或问：致中和,位天地,育万物,与喜怒哀乐不相干．恐非实理流行处……以至哀矜鳄寡,乐育英才,这是万物育不是?以至君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友、长幼相处相接．无 不是这崮。即这喜怒中节处.便是实理流行.更去那处寻实理流行!”(子蒙)。
①宋元学案.卷十七.横渠学案上
②史记卷三《殷本纪》
③后汉书卷八十上《文苑列传上·崔琦》以及墨子·明鬼下都有记载。
①一曰慈幼.二曰养老.三曰振穷.四曰恤贫.五曰宽疾.六曰安富。
①晋书(卷三).武帝纪.有记载：“于是大赦.改元.赐天下爵.人五级；鳏寡孤独不能自存者谷.人五觓。复天下租赋及关市之税一年
②晋书(卷八十六)张重华传
③新唐书卷五十二食货志
④旧唐书卷九十八卢怀慎传
①宋史卷一百七十八《食货志上六》原注写道：“若丐者育之十居养院：其病也,疗之于安济坊：其死也.葬之于漏洋园,岁以为常
②宋史卷一百七十八《食货志上六》
③陆游.老学庵笔记(卷二)
④成化十六年(1480年)八月.明宪宗“存恤孤老”的诏令以及户部关于京师“养济院“的报告和明宪宗的进一步的指示见于《明实录》
①钦定大清会典事例卷二百六十九《户部·蠲恤》.转引自王子今、刘悦斌、常宗虎.中国社会福利史.北京：中国社会出版社.2002.261
①参见联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第2条、11条之规定和联合国《儿童权利公约》的相关规定。
①统计结果不包括通过宪法法院的判决确认社会权的国家,如德国。夏正林.社会权规范研究.济南：山东人民出版社.2007.250
①养老保险制度改革初期.拖欠养老金现象在各地屡见不鲜.唐均在分析城镇贫困产生原因时就将养老保险的缺陷列为原因之一来解释城市贫困群体之一的退休人员的贫困现象。参见唐均.中国城市贫困与反贫困报告.北京：华夏出版社.2003.9
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