摘要
中国的工业化,城市化进程均进入快速推进时期,经济增长、城市扩张和工业聚集所处的特定阶段,都决定了在未来一段时期内,农地特别是耕地的非农化合理占用是适应社会经济发展的一种必然趋势。经济增长过程中的资源损失不可避免,但只要是保证资源利用在“代价性损失”的范围内就是合理的利用.这也提供了协调资源利用与经济发展矛盾的有效途径.20世纪80年代中后期以来,中国政府采取了一系列农地非农化的公共政策,以期改善经济发展与资源利用的“两难”困境,但并没有达到预期的政策效果.那么,适合农地非农化现状的、符合目前中国经济社会发展阶段特征的公共政策体系该如何?应当建立怎样一种公共政策的运行模式,才能在不影响社会经济发展的前提下,合理有效地实现对农地非农化的优化调控.本文以资源配置与公共政策的基础理论回顾为楔子,剖析农地非农化公共政策的一般作用机理和分析范式,并结合中国农地非农化过程的特点和问题,构建中国农地非农化公共政策的研究框架;以此框架为基点,探求不同政策发展阶段,政策变量演化沿革的特征及其存在的问题,并对各类政策的运行机理和缺陷进行重点分析;运用农地非农化的驱动力模型,采用全国1986年～2006年的时间序列数据,对中国农地非农化公共政策的阶段性绩效进行评价,进而深刻把握政策沿革演化对农地非农化影响的一般规律,为改进现行农地非农化公共政策体系提供理论依据.通过上述研究,得出如下研究结论:
第一,农地非农化公共政策体系的建立,应根据特定国家(区域)的农地非农化问题,有针对性的选取适宜的政策工具,进而建立合理的政策类型框架.中国农地非农化过程有与一般市场经济国家所不同的特点和问题。因而政策类型框架的构建也应反映自身特点并具有一定的针对性。本文提出采用公共规制政策的类型框架构建中国农地非农化公共政策的研究框架,以市场型规制政策解决市场主体行为的外部性问题,以政府型规制政策解决政府行为的外部性问题,综合运用各种规制工具,实现农地非农化的最优外部性解。这一研究框架的建立对有效解决中国农地非农化过程中存在的问题和正确评判现行中国农地非农化公共政策体系,均具有重要的理论价值和研究意义.
第二,农地非农化政策工具的选择应适应政策环境阶段性变化的要求.通过对1949年～2007年中国农地非农化公共政策的梳理以及阶段性特征的分析表明:①中国农地非农化公共政策的阶段性特征显著,且与中国社会经济发展状况和农地非农化特点的阶段性变化紧密相关,但政策整体框架的协调性有待改善.从政策发展的整体脉络而言,中国政府一直较为重视市场型规制政策建设.自改革开放以来四个时期的政策演化特征分析,市场型规制政策逐步经历了“确立→规范→强化→改良”的变迁历程,政策体系相对成熟.其中,又以行政性规制政策的强度和力度最为显著,社会性规制政策次之,而经济性规制政策的力量较弱.与之相对,政府型规制政策的建设相对薄弱,自2000年后才受到重视并逐步得到拓展.由此推断,未来中国农地非农化公共政策的改革,应增加经济性规制政策在市场型规制政策中的份额,同时加强政府型规制政策的自身建设,促进政策体系的协调、稳定和健康发展.②中国农地非农化的公共政策在控制农地非农转用过程中发挥了一定的积极作用,但政策整体框架在适应社会经济发展和农地非农化状况变化的能力方面明显不足。主要表现在两个方面:一是由于政策本身的内在缺陷导致的问题,即市场型规制政策的缺陷导致的政策问题,如:政策的择定扭曲与持续性偏差、利益的产生与政策的适应性变化、政策实际供给的滞后性与短期化倾向;二是由于政策的外生变量导致的问题,即政府型规制政策的缺陷引发的问题,如:政策的双重目标模式与协调的困境、政策执行的悖论的问题.同时值得注意的是,正象同样具有双螺旋结构的遗传基因具有强大的自我复制功能一样,单一方案的解决往往只能起到扬汤止沸的功效.因而对政策问题的解决必须建立在对两大类型政策问题的整合认识的基础上,才能提出恰当可行的中国农地非农化公共政策改良和完善的思路.
第三,农地非农化政策工具的选择偏好应适应特定时段政策环境的特殊性要求.政策环境的特殊性会产生相应的政策工具的偏好,而政策类型框架的调整必须具备对政策环境的政策工具选择偏好变化的灵敏度,否则政策工具的选择将不能适应政策环境变化的特殊性要求,进而导致政策整体效力的下滑.通过对中国农地非农化市场型规制政策和政府型规制政策的内涵特点、运行机理和实施状况的分析表明:①中国农地非农化的市场型规制政策在控制农地非农化趋势方面发挥了一定的作用;但就政策本身近阶段发展变化的态势而言,市场型规制政策的各类政策在适应新问题、新变化的能力方面显著滞后,政策的类型、标准和量罚措施已越来越不能满足现时段政策环境对政策调控的要求。基于此,市场规制政策的改革应逐步削弱行政性规制在市场规制政策中的份额,调整社会性规制的政策导向,加强经济性规制的作用范畴,推进中国农地非农化配置的市场型规制政策从以行政性规制和社会性规制为主导的政策体系逐步向以经济性规制政策为主导的政策体系过渡.②中国农地非农化的政府型规制政策在控制农地非农化趋势方面发挥了良好的作用,但就政策本身近阶段发展变化的态势而言,其对于应付日益复杂的农地非农化政府行为的能力略显不足,基于此,政府型规制政策的改良应加强激励性规制政策的作用范围,推进放松规制政策的探索与实践,建立激励规制与放松规制并举的中国农地非农化政府型规制政策体系.
第四,通过研究不同时段(1986～2006)政策演化与农地非农化数量之间的关系,评估典型政策的政策绩效,得到如下结论:中国农地非农化的公共政策在控制农地非农化数量方面发挥了一定的积极作用,以社会性规制政策为例,在1%的显著性水平下,政策强度每提高1%,农地非农化数量将减少4.851%.但随着社会经济的发展和农地非农化状况的变化,政策效力有所下滑,政策的作用导向和实施策略亟待调整.
综上所述,中国农地非农化的公共政策在社会经济发展的特定阶段,为控制农地非农转用趋势发挥了一定的积极作用.但就政策目前的发展状况和态势而言,政策的整体框架在满足政策环境的阶段性特征和政策环境的特殊性要求方面明显不足.因而本文提出从施政理念、政策工具的协调性和政策工具的适应性三个方面进行调试和调整,进而促进政策整体效力的发挥,实现公共政策对农地非农化的有效调控。
The industrialization and urbanization of china have developed rapidly nowadays. Economic growth, urban expansion and industrial assembly are the characters of development in china. All of this determined that the farmland conversion especially the farmland conversion is unavoidable and must adapt to the economic development in the coming period of time. So the losses of resources are inevitable in the process of economic growth. The usage of the resources which belong to the necessary loss of resources is reasonable usage of resources. It also provides an effective way to coordinate the use of resources and the development of economic. The Chinese government has adopted a series of public policies in farmland conversion field since the late 1980s. The aim of that was to solve the "dilemma" about the use of resources and the development of economic. But they did not achieve the desired effects. So we wonder what is the public policy system which consistent with the farmland conversion and the economic development in china, and we wonder what is the model to implement them. The paper introduced some basic theories about resources allocation and public policies and gives some remarks on them, and then it analyses the mechanism of farmland conversion in china and tried to construct the framework of the public policies about farmland conversion in china considering the characteristics and problems in Chinese land conversion process. On the base of this framework, the paper tries to find the characteristics and problems in different stages of policy development and analyses the mechanism and limitations of different types of the public policies in farmland conversion. A case study was made to evaluate the public policies to the farmland conversion in different development stages. It used the data from 1986 to 2006 to establish the models which are about how the combination policies and different types of policies to affect the amount of the farmland conversion. It will be helpful to reform the existing public policy system about farmland conversion by providing some theoretic, according to the general rules that how the policy changes to affect the farmland conversion. Through this study we can reach the following conclusions:
Firstly, the construction of the public policies system in land conversion should consider the characteristic of the land conversion field in targeted country and then to select the appropriate policy instruments to construct a rational policies framework. The land conversion in china was different with that in other market economy countries, so the construction of the policies system should reflect its own characteristics. The author illuminated that we can establish the public policy system of farmland conversion in China based on different types of public regulation. We can use the market regulation policies to solve the external problems in market behaviors and use the government regulation policies to solve the external problems in government behaviors. Finally we can find a conclusion which is that the way to solve the external effects in farmland conversion is public regulation and the ultimate goal is to maximize the efficiency of farmland conversion. The establishment of this framework is helpful to solve the problems in land conversion effectively and to evaluate the existing public policies in land conversion fairly by its theoretical values and disquisitive significance.
Secondly, the implementation methods of the public policies about farmland conversion in china should accord with the characteristics of policy environments in different development stages. Trough the analysis of the public policies about farmland conversion in china from 1949 to 2007, we can get such conclusions.①There have obvious differences in Chinese public policies about farmland conversion allocation in different development stages. It has correlation with the China's social-economical development conditions and the feature of land conversion in different development stages. But the coordination of the whole framework still needs to be improved. We can find that the Chinese government has taken more attention to the construction of the market regulation policy from the evolution of the public policies about farmland conversion. The market regulation policies have experienced an evolution which includes "establishment→standardization→strengthen→improvement" since the reform and opening up. This system was mature correspondingly. The strength and intensity of the administrative regulation policies were the most notable, and the social regulation policies were the second. However, the strength of the economic regulation policies was a little weak. Contrarily, the work to construct the government regulation policies was not very good. The government has paid more attention on it since 2000 than before. So we can get a conclusion that we may pay more attention on the construction of the economic regulation policies and the government regulation policies in the reform of public policies about farmland conversion.②The public policies about farmland conversion have played a certain role to control the farmland conversion in china. But the overall policy framework still needs to be improved in adapting to social-economical development and the changes in land conversion significantly. On the one hand, they were caused by the inner defect of policy itself that is the defects of market regulation policies, such as distortion of policy selection, worse sustainability of policies, declined adaptation in policies, lagged and short-time supply of the policies. On the other hand, the problems were caused by external variables of policies that are the defects of government regulation policies, such as the problems of double goals mode of policy, difficulty in policy coordination, and reverse effect of policy implementation. At the same time it is worth noting that the single regulation can not solve the basic problem in land conversion just as the DNA which has a powerful self-replication. Hence the solution of these problems must be based on the integration of these two types of policy issues. Then we can provide some feasible and appropriate ideas on improving the public policies in Chinese land conversion.
Thirdly, the instruments of public policies in land conversion should adapt to the special requirements in specific development stages. The difference policy environment need difference policy instruments. The adjustment of the policy framework should accord with the changes of the policy instruments in different policy environments. Otherwise the effectiveness of the policy system will declined because the instruments can not adapt to the environment. Through the analysis of the features, the mechanism and the implementation of both the market regulation policies and the government regulation policies in Chinese land conversion, we can find such conclusions.①The market regulation policies about farmland conversion has played a certain role to control the trends of farmland conversion in china. But the market regulation policies lagged to adapt to the new problems and new changes. And the types, standards and measures of impunity have become increasingly unable to meet the requirements to control the situation nowadays. So we should reduced the administrative regulation policies, adjust the direction of the social policies regulation policies and strength the economic regulation policies gradually. Then we can promote the transaction that from the administrative and social regulation policies-oriented policy system to the economic regulation policies-oriented policy system in market regulation policies about farmland conversion in china.②The government regulation policies about farmland conversion has played a certain role to control the trends of farmland conversion in china. But from the development trend of policy evolution, this type of policy can not adapt to the changes of the government actions in land conversion. So we should strength the incentive regulation policies and promote the research and practice of the deregulation policies. The government regulation policy system which has both the incentive regulation policies and the deregulation policies about the farmland conversion in china should be established.
Fourthly, by studying different time (1986～2006) policy evolution and the number of farmland conversion, China's farmland conversion types of policy performance, by the following conclusions: China farmland conversion of public policy in controlling the number of non-agricultural land has played a certain positive role in the 1 percent of the significant level, the intensity of public policy for each increase of 1%, farmland conversion will reduce the number of 485.1 %. However, as the socio-economic development and land conversion situation changes, policy effectiveness has declined the role of policy orientation and implementation of strategies to be adjusted.
To sum up, the public policies about farmland conversion allocation have played a certain role to control the farmland conversion in china in the specific economic development stages. But now the overall framework can not meet the special requirements in specific development stages and specific policy environments. So the paper suggests that we can improve the framework by adjusting the concept of governance, the coordination of the policy instruments and the adaptation of these instruments. Then we can use public policies to control the farmland conversion allocation effectively.
引文
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