摘要
1994年实行的分税制改革,初步理顺了中央与地方的财力分配关系,加强了中央的宏观调控能力,调动了地方的积极性。但是,分税制在省以下政府间的财力分配框架并不完善。由于事权与财权不对等,导致县级财政陷入困境,县乡债务沉重,资金调度困难。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,“市管县”财政体制的弊端也日渐明显,行政层级过多、地方财政支出压力过大,“市刮县”、“市卡县”等现象严重,制约了县域经济发展。
为了解决县乡财政困难,推动县域经济发展,从2002年国务院《批转财政部关于完善省以下财政体制有关问题意见的通知》开始,浙江等省率先进行了省管县财政体制改革试点。2006年和2009年,中央两次以一号文件方式提出,加快推进“省直管县”财政体制改革和“扩权强县”综合体制改革试点。到目前为止,全国已有22个省市进行了省管县财政体制改革试点,2012年底,全国除民族自治区以外,省管县财政体制改革将全面展开。以省管县财政体制改革为滥觞,一场深刻的制度变革即将拉开帷幕。基于这一制度变革背景,以省管县财政体制改革实践为研究对象,本文对财政制度变迁与经济发展绩效关系进行了实证性研究。本文研究的目的在于,通过把握财政制度变迁的一般规律和演进趋势,明确财政制度变迁与经济发展绩效的作用机理,揭示财政制度变迁对经济发展绩效的重要影响,为深化省管县财政体制改革提供理论支持和政策建议。
一、研究的意义
基于省管县财政体制改革实践,研究转型期财政制度变迁与经济发展绩效的关系,具有重要的理论和实践意义。从理论意义来看,以新制度经济学的制度变迁为基础,运用制度分析方法,通过深入分析省管县财政体制改革的背景、原因、成效与问题,揭示财政制度变迁对经济发展绩效的影响,围绕理顺政府间财政关系、完善公共财政体制、推动政府机构改革和实现政府职能转变等方面提出政策建议,对于完善财政分权理论和政府行为理论有重要的意义。从实践意义来看,自古以来,“郡县治则天下安”,“县域强则国家富”。省管县财政体制改革,通过明确各级政府财政责权、实施扁平化管理、提高行政效能等改革,为壮大县域经济实力、统筹城乡协调发展、解决“三农问题”创造了条件,对于实现国家重大战略,推动现代国家制度建设具有重要的实践意义。
二、研究的内容
本文运用新制度经济学关于制度变迁理论,研究省管县财政体制改革与经济发展绩效的关系,主要包括以下七个部分。
第一部分,介绍本研究的背景、内容和研究现状等情况。简要概述本文研究的背景与意义、方法与内容以及本文研究所涉及的相关内容的研究现状,分析本文研究中可能存在的创新与不足之处。该部分力求重点说明“转型期中国财政制度变迁与经济发展绩效研究”的理论价值和实践意义,简要介绍国内关于省管县财政体制改革的主要理论观点,分析说明本文在理论上可能的创新和面临的技术困难。
第二部分,确立本研究逻辑起点和理论分析框架。在考察新制度经济学关于制度变迁的理论渊源基础上,系统阐释新制度经济学关于制度、制度变迁的一般理论原则；在分析制度变迁与经济发展绩效关系的基础上,揭示财政制度变迁与经济发展绩效的内在作用机理,构建财政制度变迁与经济发展绩效的理论分析框架,为定量分析省管县财政体制改革对经济发展绩效的影响奠定理论基础。
第三部分,考察建国以来财政体制的演进过程和经济绩效。系统回顾了1949年以后我国实行的统收统支、分级管理、分级包干以及分税制等财政管理体制变革的历史演进过程,全面分析了财政体制变迁的制度环境、动因和特征,分析不同时期中央与地方财政关系变化对经济发展绩效的影响。
第四部分,总结典型省份省管县财政体制改革的具体模式和改革成效。从分析我国县域经济困难的原因出发,系统分析我国省管县财政体制改革试点的实施背景,简略概述我国省管县财政体制改革的基本情况,重点分析和评价我国典型省份开展省管县财政体制改革试点的具体模式、特点以及取得的初步成效,剖析我国实施省管县财政体制改革试点面临的困难。
第五部分,分析四川省省管县财政体制改革试点的具体做法和主要成效。通过全面阐述2006年以来四川省省管县财政体制改革试点的实施范围、标准和内容等情况,系统分析和总结四川省省管县财政体制改革试点成效,并以具有西部丘陵地区经济特点的百万人口大县简阳市为个案,依据财政绩效评价的激励、约束、配置、公平和稳定等五个指标体系,运用定量分析方法度量简阳市实施省管县财政体制改革试点的成效,从而验证财政制度变迁与经济发展绩效的相关理论,为深化省管县财政体制改革试点奠定坚实的理论基础。
第六部分,比较分析西方主要国家财政管理体制的主要特点。在简要介绍国外中央与地方财政制度变迁情况的基础上,重点考察和分析西方主要国家财政体制的特点,运用比较分析方法,提出深化我国省管县财政体制改革试点应当从明确划分各级政府事权、加大财政转移支付力度和保持适度的财政分权等方面的政策建议。
第七部分,提出深化省管县财政体制改革的政策建议。全面总结我国省管县财政体制改革试点取得的初步成效,分析改革试点中存在的行政管理体制不畅、事权与财权不对等、国家政策缺乏连贯性以及财政收支制度不完善等主要问题,提出了深化省管县财政体制改革应当转变政府职能,明确职责权限；完善转移支付制度,加快地方公共财政管理体系建设；加强监督与约束,提高县级政府财政增收和资金管理能力等三个方面的对策建议。
三、主要结论
论文在研究中始终以新制度经济学制度变迁理论为依据,在全面分析省管县财政体制改革试点基础上,从理论和实践两个方面进行归纳和总结,对制度变迁与经济发展绩效关系的研究得出以下结论。
(一)制度创新是经济发展绩效的决定性因素。有效率的市场是经济增长的前提,完善的产权制度是有效市场形成的条件。完善的产权制度,特别是排他性的产权制度,可以降低甚至完全消除不确定性,从而实现市场的有效性,降低交易费用,并且可以在确保预期收益实现下激励个人或组织扩大生产,推动经济增长。所以,制度创新是经济发展绩效的决定性因素。
(二)财政制度创新是促进经济发展绩效的关键。财政制度变迁是由政府主导的供给型的制度变迁。中央政府通过合理确定政府间的事权和财权,明确政府间的财权和财力分配关系,赋予各级财政在资金的处置、收益和调度等方面更多的权利,形成预期收益明确的激励机制,从而促进经济发展绩效。所以,财政制度变迁是促进经济发展绩效的关键。
(三)财政制度变迁是财政压力和财政危机引起的。通过分析我国财政体制每一次演变可以发现,虽然每个阶段都呈现出不同的体制模式和诱因,但却始终围绕如何有效化解国家的财政危机和缓解财政压力变化。所以,财政压力和财政危机是引起财政体制变迁的根本原因。
(四)省管县财政体制改革必然导致行政体制改革。省管县财政体制改革实施的“扁平化”管理,使原有的四级财政管理体制转化为三级体制,必然带来相应的行政管理体制变革。加快行政管理体制改革,推动行政管理扁平化,减少政府管理层级,提高政府行政效率,降低行政运行(交易)成本,已成为深化市场经济体制改革的必然要求。
(五)省管县财政体制改革是对分税制改革的完善。分税制财政管理体制,虽然初步理顺了中央与地方的财力分配关系,然而省以下政府间财力分配框架并不完善。从国际经验看,分税制一般将权、责在三级政府间划分。因此,以“省管县”为切入点,实施减少管理层级的财政扁平化改革,是对分税制改革的深化和完善。
(六)省管县财政体制改革显著增强了城乡统筹发展能力。省管县财政体制改革,使县级政府能够有效分配和合理利用各种公共资源,加大对农村基础设施建设的财力投入,推动县域经济发展,改善农民生活水平,增强了县级政府统筹城乡发展的能力。
(七)四川省实施省管县财政体制改革试点成效明显。总体上看,四川省实施省管县财政体制改革,明显加快了试点县(市)经济发展速度,使县域经济发展呈现出发展速度加快、需求驱动增强、运行质量更高的良好局面。作为资源禀赋相对较差的丘陵经济县—简阳市在改革试点中取得的成效,足以说明省管县财政体制改革对推动县域经济发展所发挥的制度作用。
在肯定省管县财政体制改革成效的同时,也必须看到改革中存在的矛盾和问题。省管县财政体制改革是一个原有体制消亡和新体制产生的过程。在原有的省对市、市对县的两层管理转变为省直接管理县的过程中,不可避免的会产生一系列矛盾和问题。加强对省管县财政体制改革的理论研究和实践指导,化解改革中的问题和矛盾,最大限度释放制度创新对经济发展绩效的促进作用,是推动县域经济又好又快发展的制度保障。
四、研究创新
(1)以新制度经济学的制度变迁理论为基础,提出了财政体制内生于经济增长的假设,综合运用财政分权理论和政府行为理论,运用多学科交叉分析方式对省管县财政体制改革进行研究,突破了使用单一理论进行研究的范式。
(2)在财政绩效影响经济发展的假设下,运用反映财政体制绩效的激励、约束、配置、分配和稳定等五个指标,以四川省简阳市为典型案例,分析研究财政体制改革对经济发展绩效的影响。
(3)在假设政府是有限经济人前提下,运用成本收益法和博弈分析法,分析研究财政体制变迁带来的政府间产权(财政分配权利)关系和交易费用(财政运行成本)变化,及其对经济发展绩效的影响。
The tax distribution system reform implemented in1994preliminarily straightens out the fiscal allocation relationship between central and local governments, which contributes to the consolidation of central government's macro-control ability and mobilization of local governments' enthusiasm; however, the fiscal allocation framework of tax distribution system in governments under provincial level is far from complete. Due to power asymmetry between authority and finance, fiscal conditions in county-level are caught in deep waters, leading to heavy liabilities of county and township-level governments and difficulty in fund procurement. Meanwhile, as the establishment and improvement of socialist market economic system, the drawbacks of "city administrating county" fiscal system become increasingly obvious. Redundant administrative levels, overwhelming pressure on local fiscal expenditure, as well as phenomena like "city exploiting county" or "city restraining county" all result in sluggish economic development in county regions.
In order to solve fiscal difficulties of county and township-level governments and push forward economic development of county regions, fiscal system reform of direct administration between province and counties are adopted in several pilot provinces like Zhejiang Province, starting from State Council's release of Endorsement of Ministry of Finance's Suggestions about Improving Fiscal System under Provincial Level. In2006and2009, the central government put forward fiscal system reform of "direct administration between province and counties" and comprehensive system reform of "enlarging authority and strengthening counties" twice in the form of No.1document. Until now,22provinces and municipalities have successively adopted pilot fiscal system reform of direct administration between province and counties. By the end of2012, this reform will be implemented all over China, except for national autonomous regions. Following this fiscal system reform, a profound system reform will soon raise its curtain. The reform orientation implied in this fiscal system reform will definitely bring about significant influence on our nation's political, economic and cultural systems.
Based on the above-mentioned background of system reform, the thesis conducts empirical studies about fiscal system transference and economic development performance from the perspective of fiscal system reform of direct administration between province and counties. The author strives to grasp the general rule and evolution trend of fiscal system transference and figure out the mechanism and profound impact of fiscal system transference on economic development performance, so as to provide theoretical support and policy suggestions to deepen this fiscal system reform. This is the purpose of the thesis and the goal which the author strives to achieve.
1、Significance of the Research
The thesis is of theoretical and practical significance by probing into the relationship between fiscal system transference and economic development performance during transformation period from the perspective of system reform of direct administration of provinces and counties. Based on theoretical principles about system transformation in neo-institutional economics, the thesis applies analysis method of the institutionalism to delve into the background, reasons, achievements and problems of fiscal system reform of direct administration between province and counties, revealing influencing factors of fiscal system 'transference on economic development performance and proposing policy recommendations so as to straighten out fiscal relations between governments, optimize public fiscal system, push forward reform of governmental agencies and achieve duty transformation of government. Fiscal decentralization theory and government behavioral theory will also be enriched and improved. Since time immemorial, it is widely accepted that the world will be in peace once all counties are well-governed, and the nation will be prosperous once the counties are strong. By explicitly stipulating fiscal responsibilities of all levels, implementing flat management, and improving administrative efficiency, fiscal system reform of direct administration between province and counties create conditions for boosting economic strength in county regions, coordinating harmonious development of urban and rural areas, and solving Three Rural Issues (rural areas, agricultural and peasant). It also possesses practical significance for realization of important strategies of the nation and system construction of a modern state.
2、Contents of the Research
Based on the analysis of theories about system transformation in neo-institutional economics, the thesis investigates the process of fiscal system transference in China and analyzes the achievement of the pilot fiscal reform of direct administration between province and counties from the new view of the pilot reform. It mainly includes seven parts as follows:
Part One introduces the research background and meaning, content and methods, and the present situation of the study, analyzes the possible innovation and deficiency. It emphasizes the theoretical values and practical meaning of "The Study of the Institutional Change of Public Finance and the Economic Development Performance in the Transitional China", briefly proposes the major theoretical viewpoints of the province administrating county financial system reform at home, shows the theoretical innovation and technical difficulties we face in this paper.
Part Two establishes the logical starting point and theoretical framework of the research. Based on comparative analysis of the similarities and differences of the new institutional economics and institutional economics school on the theory of system transformation, interprets systematically the general theory of the system and system transformation of neo-institutional economics. On the basis of demonstrating mechanism of system transformation on economic development performance, analyzes the underlying mechanisms of system transformation and economic development performance, builds the theory framework of it, lays the theoretical foundation for the quantitative analysis of the impact of fiscal system transference on economic development performance.
Part Three reviews the evolution of fiscal system and economic performance since the founding of China in1949. This thesis methodically reviews the historical evolution of fiscal management system since1949including policies of unified state control over income and expenditure, classified management, classified contract and classified tax system, etc. and makes a comprehensive analysis on the institutional environment, motivation and characteristics of the fiscal system evolution as well as the impact on economic development caused by the change of fiscal relationship between central and local governments.
Part Four reviews the specific modes and achievements of the fiscal reform of direct administration between province and counties in specific provinces. Based on the difficulties of economic development in county-level regions, this thesis methodically analyzes the background of pilot fiscal reform and gives a brief introduction on the status quo of the reform with a focus on analysis and evaluation on the specific modes, characteristics and initial achievements of pilot reform to demonstrate the difficulties in front of the fiscal reform of direct administration between province and counties.
Part Five summarizes the specific measures and major achievements in implementing fiscal reform of direct administration between province and counties in Sichuan Province. Through the comprehensive introduction of the scope, standards and contents of the pilot reform in Sichuan Province, this thesis presents a systematic analysis on the implementation and achievements of the fiscal reform taking Jianyang County as an example which features a population over one million and economic characteristics of hilly area in western China. Based on the fix index of fiscal performance including incentive, control, distribution, equality and stability, this thesis measures the achievement of fiscal reform of direct administration between province and county in Jianyang County by means of quantitative analysis so as to verify theories of financial system transference and economic development, providing a solid theoretic support for the pilot fiscal reform of direct administration between province and counties.
Part Six makes a comparative analysis on the characteristics of fiscal management system in major western countries. After a summary of fiscal transference of central and local governments in foreign countries, this thesis pays close attention to the features of fiscal system in major western countries and proposes suggestions for promoting fiscal reform of direct administration between province and counties such as further clarification of administrative responsibilities among all-level governments, strengthening fiscal transference payment and proper decentralization of fiscal system, etc. by means of comparative analysis.
Part Seven provides suggestions in policy level for deepening the fiscal reform of direct administration between province and counties. This thesis summarizes the initial achievements in the reform and also points out major problems in pilot reform including lack of a supportive administrative system, unbalanced administrative and fiscal system, lack of consistent policy support and lack of a sound fiscal income and expenditure system. Therefore, this thesis makes3suggestions:1. in order to promoting fiscal reform of direct administration between province and counties, the role of government should be modified with a clear distribution of responsibilities;2. the payment transference system should be optimized to expedite the development of local fiscal administration system;3. The county-level governments should improve the fiscal income and capital management ability by means of enhanced supervision and control.
3、Innovation of the Research
(1) Based on the assumption that fiscal system is endogenous under economic development and from a brand-new perspective of fiscal reform of direct administration between province and counties, this thesis comprehensively utilizes the theories of fiscal decentralization and government behavior on the basis of system transference theory of the new system economics. The research is of some difficulties but it is also an innovative research in terms of the analysis prospective and across-discipline research model.
(2) Based on the assumption that fiscal performance will affect economic development, this thesis measures the impact of fiscal reform on the economic growth by5index of financial performance including incentive, control, distribution, equality and stability. This method is also an innovation.
(3) Another innovation of this thesis is that based on the assumption that government is "an economic person" under constraints, the thesis reviews the change of government property right (distribution right) relationship and transaction cost resulted from fiscal system evolution by means of benefit-cost analysis and game theory, thus analyzes the impact of fiscal system evolution on economic development.
4、Conclusion
Based on system transformation theory in neo-institutional economics, the thesis comprehensively analyzes the pilot fiscal system reform of direct administration between province and counties and summarizes about them from the aspects of theory and practice, reaching the following conclusions about the relationship between system evolution and economic development performance.
(1) System revolution is the determinant factor in economic development performance. An effective market is the prerequisite for economic growth and a complete property right system is the condition of the formation of an effective market. A complete property right system, especially an exclusive one, can decrease or even eliminate all uncertainty, and consequently realize the effectiveness of market, decrease transaction fees, stimulate individual or organization to expand production under the condition of assured prospective earnings and push forward economic growth. Therefore, system revolution is the determinant factor in economic development performance.
(2) Fiscal system revolution is the key to promoting economic growth. Fiscal system transference is a supply-type system transference dominated by government. Through reasonable power allocation between authority and finance, central government confirms the allocation relationship of property ownership and fiscal resources among governments, entrust fiscal organizations of all levels with more powers in disposal, earning and management of fiscal resources. An incentive mechanism with clear prospective earnings is formed to promote economic development performance. Therefore, fiscal system transference is the key to promoting economic development performance.
(3) Fiscal system transference is caused by fiscal pressure and fiscal crisis. By analyzing each evolution of our nation's fiscal system, the author finds out that each phase presents different system models and incentives, but they all revolve around how to effectively solve national fiscal crisis and relieve fiscal pressure. Therefore, fiscal pressure and fiscal crisis are fundamental reasons for fiscal system transference.
(4) Fiscal system reform of direct administration between province and counties will undoubtedly lead to administrative system reform. Fiscal system reform of direct administration between province and counties adopts flat management, transforming fiscal management system from four levels to three levels. This will inevitably bring about corresponding reform in administrative management system. Necessary requirements for deepening market economic system reform includes quickening administrative management system reform, pushing forward flat management in administration, reducing government management level, increasing government administration efficiency and decreasing administration operation (transaction) costs.
(5) Fiscal system reform of direct administration between province and counties is an improvement of tax distribution system reform. The fiscal management system of tax distribution system preliminarily straightens out allocations relationship of fiscal resources between central and local governments, but the allocation framework among governments under provincial level is not yet complete. Based on international experience, tax distribution system usually divides authority and responsibility among three-level governments. Therefore, it is deepening and improvement of tax distribution system reform to treat "province administrating counties" as an entry point and stimulate fiscal flattening reform by reducing management levels.
(6) Fiscal system reform of direct administration between province and counties greatly improves the coordinated urban and rural development capacity. Fiscal system reform of direct administration between province and counties allows county-level governments to effectively allocate and rationally utilize all sorts of public resources and expand fiscal investment in rural infrastructure construction, leading to quickened economic development in county regions, improved living standards of farmers and strengthened coordination ability of county-level governments.
(7) Sichuan Province has obtained obvious achievements in implementing fiscal system reform of direct administration between province and counties. Generally speaking, the reform in Sichuan Province obviously quickens the economic development in pilot counties (cities) which show good signs of fast economic growth, boosted demand-driven increase and higher operational quality. Jianyang County, a resource-deficient hill-type county, has yielded good results through pilot reform, which is enough to prove the role this reform plays in pushing forward economic development among county regions.
As we give positive remarks to the achievements of fiscal system reform of direct administration between province and counties, we must be aware of contradictions and problems existing in reform. Fiscal system reform of direct administration between province and counties is a process of eliminating the already-existing system and producing a new system. During the transformation of original two-level management between province and cities, city and counties to direct administration of province and counties, a series of conflicts and problems will inevitably appear. To guarantee good and fast economic growth in county regions, the government has to strengthen theoretical research and practical guidance about fiscal system reform of direct administration between province and counties, resolve problems and conflicts in the process of reform, and unleash the driving force of system revolution on economic development performance
引文
① 新制度主义的奠基人科斯坦言,他所运用的就是马歇尔发展起来的两种强有力的经济分析工具,这两种分析工具就是边际和替代概念,二者合在一起就是边际替代概念。转载自段文斌等,《制度经济学》南开大学出版社2003年版,第17页。
① 诺斯,《经济史上的结构与变迁》,商务印书馆,2002年版,序言。
② 诺斯,《经济史上的结构与变迁》,商务印书馆,2002年版,第255-256页。
③ 诺斯,《经济史上的结构与变迁》,商务印书馆,2002年版,第3页。
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① 林毅夫,“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”,载R·科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社2003年版,第384页。
② 林毅夫,“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”,载R·科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社2003年版,第396页。
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① 林毅夫、李周,《中国的奇迹：发展战略与经济改革》,上海三联书店、上海人民出版社,1999年版,第2章。
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③ 武丽, 《中国农村财政制度变迁研究》,中国财政经济出版社,2010.12,第56-57页。
④ 胡书东,《经济发展中的中央与地方关系：中国财政制度变迁研究》,上海人民出版社,2001年08月第1版,第5-6页。
① 刘金涛,《财政分权与中国经济增长关系研究》,科学出版社,2010.06,第13-14页。
② 刘金涛,《财政分权与中国经济增长关系研究》,科学出版社,2010.06,第38页。
③ 胡书东,《经济发展中的中央与地方关系：中国财政制度变迁研究》,上海人民出版社,2001年08月第1版,第126-148页。
① 景春梅,《城市化、动力机制及其制度创新：基于政府行为的视角》,社会科学文献出版社,2010.11,第41页。
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③ 韦森,《社会秩序的经济分析导论》,上海三联书店,2001年1月第1版。
④ 新制度主义的奠基人科斯坦言,他所运用的就是马歇尔发展起来的两种强有力的经济分析工具,这两种分析工具就是边际和替代概念,二者合在一起就是边际替代概念。转载自段文斌等,《制度经济学》,南开大学出版社2003年版,第17页。
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② 蒋雅文,“论制度变迁理论的变迁”,《经济评论》,2003-07-25,第73-79页。
① 马振廷,“新制度经济学的分析框架,《全国商情(理论研究)》,2011-02-28,第116-117页。
② 贝利、米恩斯,《现代公司和私有财产》,纽约出版社,1933.03。
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② 李正图,“论诺思制度变迁理论的思维逻辑框架”,《江淮论坛》,2007-12-15,第55-62页。
① 李正图,“论诺思制度变迁理论的思维逻辑框架”,《江淮论坛》,2007-12-15,第55-62页。
① 戴维斯·诺斯,《制度变迁的理论：概念与原因》,三联书店、上海人民出版社,1994.6
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② 戴维斯·诺斯,《制度变迁的理论：概念与原因》,三联书店、上海人民出版社1994.6。
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① 林毅夫,“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”,载R·科斯等：《财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社2003年版。
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