摘要
近年来,基层财政困境成为财政实际工作亟待解决的难题,也是理论界研究的热点。很多学者侧重从财政体制角度探讨基层财政困境的成因和出路,但却没有解释为什么不合理的体制会长期存在而难以得到修正;也有的学者从基层政府财政自身探讨困境的成因和出路,认为基层政府机构臃肿、人浮于事,支出效率低下,二、三产业不发达,财源有限等因素导致了基层财政困境。显然,他们所指出的原因本身就是亟待解决的现实问题,如果这些问题不能解决,基层财政自然也就难以解困,而要解决这些导致基层财政困境问题的问题,从逻辑上讲,就是要探讨基层财政困境成因的成因,即要寻找基层财政困境问题的症结,要对导致基层财政困境的多种原因追本溯源,找出它们共同的根源。本文认为,基层财政困境从根本上讲,是市场经济条件下我国规定高层政府与基层政府间权力分配关系的特定制度结构扭曲的必然结果。
从应然的角度分析,政府财政是人们为了降低公共产品供给过程中的交易成本而创设的一种特殊的制度安排。目前的多级政府是从最初的单一层次的“小政府”发展演化过来的。由于受交易成本的制约,最初能够出现的政府必然是涉及人数少、涵盖范围有限的“小政府”。“小政府”为了降低受益范围超出各自辖区的公共产品供给的交易成本,就成立了高一层次的政府,其权力来自“小政府”的授予,其可以协调、管理“小政府”的行为,提供超出“小政府”辖区范围的公共产品,于是单一层次的政府就为二层制政府所取代。以此类推,多个高一层次的政府为降低受益范围超出各自辖区的公共产品供给的交易成本会成立更高层次的政府,政府级次化的程度会由此而不断加深,但不会一直持续下去。因为高一层次的政府通过其与低层次政府之间的纵向交易替代低层次政府之间的横向交易,虽然可以降低公共产品供给的交易成本,但随着政府级次的增加,边际横向交易成本递减而边际纵向交易成本递增,当二者相等时政府级次就会实现均衡。这种公共产品供给交易成本的政府层级降低机制表明,基层政府首先具有存在的必然性、合理性,(本文称之为“逻辑先在性”)。因此,要构建财政管理体制就需要遵循“自下而上”授权的思路。在政府级次化的条件下,基层政府财政职能的实现,就不能不受高层政府的影响。由于二者本质上都是降低公共产品供给过程中的交易成本的手段和方式,因此,界定基层政府财政的职能就需要发挥二者的比较优势。由于基层财政在提供基层公共产品方面具有比较优势,可以很好地体现公平和效率原则,因此,基层财政职能的集中体现就是提供基层公共产品,这意味着与该类公共产品供给所对应的支出就必须由基层政府安排,高层政府不能“越俎代庖”,这构成基层财政的职能范围。但是,在收入筹集方面,高层政府更具有比较优势,按照政府间分税的原则,用来提供基层公共产品的收入相当部分需要高层政府筹集,这意味着基层财政在收入筹集方面对高层政府存在一定的依赖性,需要依靠高层政府的转移支付,由此就产生了一种风险,即如果高层政府“自利”,其筹集了收入却不安排足够的转移支付,就会使基层财政职能的实现遇到障碍。不过如果政府间权力关系的划分采取“自下而上”授权的思路,这种风险就仅仅体现为一种可能性。
从实然的角度分析,我国的基层政府处于双重委托代理链条中,一是横向的委托代理,即基层政府要对基层人大负责;一是纵向的委托代理,即基层政府还要对高层政府负责。在现实中,横向的委托代理链条是“虚”的,而纵向的委托代理链条是“实”的。这意味着我国基层政府对高层政府存在明显的依附关系,集中体现为高层政府可以在很大程度上决定基层政府领导人的任免,于是基层政府就主要体现为对高层政府负责。我国基层政府所处的这种“自上而下”的纵向委托代理链条存在很大局限。首先,这一委托代理链条过长,以致初始委托人难以对基层政府的行为进行有效监督,从实现初始委托人利益目标的角度看,基层政府的努力程度就会降低。其次,委托权的归属也有问题。由于高层政府相对基层政府其行为更容易监督,基层政府在公共产品供给方面的地位更为重要,因此委托权应掌握在基层政府手中,但我国“自上而下”的委托代理链条却扭曲了高层政府和基层政府的关系并导致二者之间严重的信息不对称。在政府的公务人员都是“经济人”而政府又“自利”的前提下,由此必然导致严重的财政机会主义行为。首先,高层政府处于“自利”会凭借自己相对基层政府的优势地位上收财权、下放事权,这造成基层财政职责扭曲、功能弱化;其次,基层政府相对高层政府虽然处于弱势地位,只能在高层政府确定的制度框架下安排自己的财政活动,但是,基层政府并不是完全被动的,其毕竟具有明显的信息优势,基层政府决策者会利用这种信息优势通过机会主义行为来攫取私利,这同样会使基层财政职责扭曲、功能弱化,最终在外部因素(高层政府的挤压)和内部因素(基层政府行为的异化)的共同作用下,基层财政的功能与职责产生严重的对立和冲突,从而最终导致基层财政陷入困境。
我国自建国以来,基层政府对高层政府一直存在依附关系。建国初期的统收统支体制和作为统收统支体制变型的1952—1979年的“以支定收、一年一变”体制虽然弱化了基层财政的地位,但并未导致严重的基层财政困难。1980—1993年的“以收定支,一定几年不变”的包干体制,是中央在经济压力下进行的分权改革,这项改革具有更多的分级管理色彩,但中央仍然牢牢地掌握着体制制定权,在中央发现地方利用信息优势挖挤自己的收入后,中央就推行了具有明显集权色彩的分税制。分税制推行十几年来总体看呈财权不断上收、事权不断下划格局,基层财政处于被挤压的境地,由于其没有下级财政可以下放事权、集中财权,所以一度只能从其管理服务的主要对象农民身上集中收入,但在农业税取消后,基层财政回旋余地变小,而基层政府所处的特殊地位又使之无法调整与高层政府的财政分配关系,于是基层财政陷入困境也就带有了必然性。与国有企业改革进行的较为彻底有所不同的是,我国的财政分权改革重新走上了集权道路。这是因为非国有经济的发展对国有企业所形成的强力竞争迫使政府进行了彻底的国企改革,而高层政府主导的财政分权改革却一直不存在“异己”力量。在国有企业改革取得成功、经济绩效明显提高、高层政府承受的经济压力大大减轻从而使当初分权的动因不复存在的条件下,高层政府利用自己对基层政府的控制权重新走了集权道路。高层政府的“收放”循环虽然可以使基层财政困境暂时缓解,但在目前的制度框架下,基层财政解困会陷入困境。
高层政府凭借相对基层政府的优势地位使基层财政陷入困境状态,会抑制基层政府的积极性,这反过来会影响高层政府自身利益,于是高层政府面向基层政府推行了“晋升锦标赛”制度,以GDP增长率等指标考核基层政府决策者的政绩以提高其积极性,但高层政府的地位使其考核基层政府天然处于信息上的劣势,由此导致基层政府严重的机会主义行为,具体体现为政府竞争、投资、筹资及机构设置和用人行为的异化。基层政府的机会主义行为大大加深了基层财政困境的程度。
既然基层财政困境根源于形成高层政府与基层政府特殊关系的制度安排,那么要实现基层财政解困就需要通过制度的变迁来实现,由“自上而下”分权转向“自下而上”授权,但要在我国实现这样的制度变迁目前还存在明显的“路径依赖”。无论考察客观因素还是主观因素;无论考察高层政府还是基层政府;无论分析民众行为还是政府决策者的行为,都难以在短时间内实现这样的制度变迁,但制度变迁短时间内难以实现并不意味着目前不合理的制度可以永远处于“锁定”状态。长期来看,其会通过两种可能的途径实现变迁:一是被动的变迁。在基层政府的机会主义行为导致的财政风险累积到一定程度从而成为社会性风险以致要威胁到高层政府自身利益的时候,高层政府将被迫放弃“自上而下”的纵向委托代理链条,发挥具有比较优势的同级权力机关对基层政府的监督作用进而走向“自下而上”授权的制度安排;二是主动的变迁,即高层政府特别是中央政府在通过知识的积累认识到“自上而下”委托代理链条存在难以克服的缺陷,认识到实现上述制度变迁是不可违背的客观规律,并且认识到实现这样的变迁从根本上讲也有利于其自身利益最大化的时候,高层政府特别是中央政府会支持和推动这样的制度变迁。我国基层社区供给公共产品所形成的内部规则在不断加深民众对制度变迁必要性的理解并产生推动制度变迁的愿望和要求,而私人产权规模的扩张将最终促使推动制度变迁的第一集团的出现。高层政府特别是中央政府则会充当支持制度变迁的第二集团,二者结合起来会最终促使制度由“自上而下”分权转向“自下而上”授权。这样以来,导致基层财政困境的制度性原因将得以消解,基层财政就可以从“治本”的意义上解困。需要指出的是,这样的制度变迁不但不违背“统一领导、分级管理”的原则,而且将使该原则得以真正实现。
For the past few years, the predicament of basic level public finances has become the difficult problem which is necessary to be resolved and has been the hotspot which the theory circles are studying. Many scholars place extra emphasis on the angle of fiscal system to investigate the causes of formation and outlets of the predicament of basic level public finances, but not explain why the unreasonable system can exist for a long time and is difficult to be revised; There are some scholars who investigate the causes of formation and outlets of the predicament from basic level public finances themselves and think that overstaffed organizations, low efficiency of public expenditures, the undeveloped second and third industry, limited financial resources, etc. lead to the predicament of basic level public finances. Obviously, the causes themselves which they point out are the problems that are necessary to be resolved. If these problems cannot be resolved, basic level public finances of course cannot break away from the predicament. If we want to resolve the problems which cause the problems of the predicament of basic level public finances, speaking according to logic, we should investigate the causes of the causes of the predicament of basic level public finances, i.e. we should seek the crux of the problems of the predicament of basic level public finances, should trace to the source for many kinds of causes of the predicament of public finances, find the common root. This article points out that radically speaking the predicament of basic level public finances is the inevitable result of the particular system structure which stipulates the power allocation relationship and is morphed under the condition of market economy.
Analyzed from the angle of "it should be", the government public finance is a kind of special system arrangement which is devised by the people to decrease the transaction cost during the course of the supply of public goods. Current multilevel governments evolved and developed from the original single level "little government". Controlled by the transaction cost, the government which can appear must be the "little government" which involves a few people and has limited coverage range. "Little governments" in order to decrease the transaction cost of public goods whichbenefit range beyond the respective popedom, set up a higher level government whichpower is awarded by "little governments" and which can coordinate and manage theconduct of "little governments", provide the public goods which beyond the popedomof "little governments", then the single level government may be displaced by the twolevels government. By parity of reasoning, for decreasing the transaction cost ofpublic goods which benefit range beyond respective popedom, many high levelgovernments may set up a higher level government, the degree of governmenthierarchy will be deepened for this, but can't continue for ever. Because a highergovernment displace the horizontal transaction among lower governments by thevertical transaction between itself and lower level governments, although maydecrease the transaction cost of public goods' supply, by the increase of governmentslevels, the marginal horizontal transaction cost decreases and the marginal verticaltransaction cost increases, when both are equal, the government level will realizeequilibrium. This kind of mechanism of the decrease of transaction cost of publicgoods' supply of government levels indicates that basic level governments firstlyoccupy the necessity and rationality of existing (this article names it " logicalpreexisting "). Therefore, the thought of awarding power "from bottom to top" mustbe followed when fiscal management system is constructed. Under the condition ofthe government hierarchy, the realization of the fiscal function of basic levelgovernments, cannot avoid the influence of high level governments. Because both ofthem are methods and ways to decrease the transaction cost during the course ofpublic goods supply in the sense of essence, both comparative advantages need to bebrought into play when the fiscal function of basic level governments is defined.There are comparative advantages for basic level public finances to provide basiclevel public goods, the principles of both fairness and efficiency may be well reflected,therefore, providing public goods is the centralizing embody of the function of basiclevel public finances, this indicates that expenditures match along with these kinds ofpublic goods must be arranged by basic level governments and can't be replaced byhigh level governments. This constitutes the function ranges of basic level governments. However, high level governments have more comparative advantages for raising revenue. According to the principle of dividing taxes among governments, considerable parts of the revenue for providing basic level public goods need to be collected by high level governments, which implies that basic level governments depends on high level governments for raising revenue and rely on the transfer of high level governments, therefore a kind of risk comes into being. i.e. if high level governments benefit themselves, they raise revenue but not arrange enough transfer, which can make the realization of the function of basic level public finances run into obstacles. But if the awarding power thought "from bottom to top" is adopted for dividing the power relationship among governments, this kind of risk is merely reflected into a kind of possibility.
Analyzed from the angle of "being", basic level governments of our country locates in double chains of trust agency, one is horizontal trust agency, i.e. basic level governments are responsible for basic level national people's congresses; the other is vertical trust agency, i.e. basic level governments are still responsible for high level governments. In reality, the horizontal trust agency chain is void, but the vertical trust agency chain is solid, which indicates basic level governments of our country obviously depend on high level governments, which is centralizing embodied that high level governments may decide the appoint and dismiss of basic level governments' officials to a degree, then basic level governments are mainly embodied to be responsible for high level governments. There exist great limits for the vertical trust agency chain "from top to bottom" in which basic level governments state. At first, for the initial principal, the trust agency chain is too long to supervise the behavior of basic level governments. Investigation from the angle of realizing the interest aim of the initial principal, the striving degree of basic level governments will decrease. Secondly, there are problems for the belonging of trust power. For high level governments' behaviors are supervised more easily than those of basic level governments', the status of providing public goods is more important for basic level governments, so trust power should be grasped by basic level governments. But the trust agency chain "from top to bottom" distorts the relationship and leads to information asymmetry between high level governments and basic level governments. Under the precondition that public servants of governments are "economic men" and governments benefit themselves, serious opportunism behaviors can be created by this. Firstly, high level governments in order to benefit themselves may concentrate revenue power and demote expenditure power, which makes basic level governments' duty distorted and function weak; Secondly, although basic level governments are in a weak status comparing with high governments and only can arrange their activities of public finance under the framework which is decided by high level governments. But basic level governments are not passive completely, after all they occupy obvious information advantages, decision makers of basic level governments may make use of this kind of information advantages and snatch private interest by opportunism behaviors, which equally can make the duty of basic level governments distorted and function weak. Finally, by the common role of external factors (the extrusion of high level governments) and internal factors (the dissimilation of behaviors of basic level governments), serious contrasts and conflicts come into being between the function and the duty of basic level public finances, then at last which makes basic level public finances sink into the predicament.
Since our country was set up, the relationship which basic level governments rely on high level governments has been remained. Although the system of collection and allocation of funds by the central government at the period of just setting up the country and the system of "deciding revenue by expenditure, changing every year" from 1952 to 1979 which is a version of the former weakened the status of basic level public finance, both of them didn't lead to serious difficulties of basic level public finances. The contract system of "deciding expenditure by revenue, unchanging for a few years" from 1980 to 1993 is the dividing power reform which was carried out by the central government suffering the economic pressure. This kind of reform has more color of classification management, but the central government still grasps the power of formulating systems. After the central government finds that local governments excavate its revenue, then the central government carries out the dividing taxes system which has obvious color of concentrating power. Since the dividing taxes system was carried out ten years or so ago, the pattern that the power of raising revenue has been concentrated and the power of expenditure has been dispersed appears investigated totally. Basic level governments are in a state of being extruded. Because they have no low level governments to disperse the expenditure power and concentrate the revenue power, for a time they only can concentrate revenue from peasants who are main objects they manage and serve. But after the agriculture tax is cancelled, the convolution space of basic level public finances becomes small, and the special status in which basic level public finances situate make them have no way to adjust the fiscal allocation relationship with high level governments. Then it is inevitable that basic level public finances sink into the predicament It is different with the reform of state-owned enterprises which is relatively carried out entirely, the reform of fiscal dividing power of our country walks up the road of concentrating power once more. This is because the mighty competition which non-state-owned enterprises bring to state-owned enterprises forces governments carry out the entire reform of state-owned enterprises. However there is still no dissident force for the reform of fiscal dividing power which is predominant by high level governments. Under the condition that successes have been achieved for the reform of state-owned enterprises, economic performances have been promoted obviously, economic pressures suffered by high level governments alleviate greatly and the original motive of dividing power has vanished, high level governments walk up the road of concentrating power making use of the power of controlling basic level governments. Although the circulation of "taking back and offloading" can relieve the predicament of basic level governments temporarily, under the system fracture nowadays, resolving the predicament of basic level public finances may sink into the predicament.
High level governments make basic level public finances sink into the predicament by using of the status comparing with basic level governments, which may restrain the enthusiasm of basic level governments, while which may restrain high level governments' own benefits. Then high level governments carry out the "promotion championship contest" for basic level governments, examine the achievements of policy makers of basic level governments by the index of the growth rate of GDP, etc. to improve their enthusiasm. But the status of high level governments make them have information weakness naturally to test basic level governments, which leads to serious opportunism behaviors of basic level governments, which are reflected in behavior dissimilation of competitions, investment, raising funds, setting up organizations and employing people of governments. Opportunism behaviors of basic level governments deepen the predicament degree of basic level public finances.
Since the predicament of basic level governments roots in the institution arrangement which formulates the special relationship between high and basic level governments, then the realization of resolving the predicament of basic level public finances needs to be realized by the transition of institutions, transforming from dividing power "from top to bottom" to awarding power "from bottom to top", but there exists obvious "path dependence" for realizing this kind of institution transition in our country. Investigating no matter objective factors or subjective factors, high level governments or basic level governments, behaviors of masses or policy makers of governments, we find that it is difficult to realize this kind of institution transition in a short period of time, however the impossibility of realizing the institution transition in a short period of time doesn't indicate the unreasonable institution may keep in the state of "locking" for ever. Investigated for a long time, the transition may be realized by two kinds of ways: one is passive transition. When fiscal risks caused by opportunism behaviors of basic level governments accumulate to specific degree to become social risks and threaten the benefit of high level governments' own, high level governments will be compelled to give up the vertical trust agency chain "from top to bottom", developing the supervising role to basic level governments of the sister power organizations that occupy the comparative advantages and transform to the institution of awarding power "from bottom to top". The second is active transition, i.e. when high level governments especially the central government realizes that there are shortcomings which are difficult to overcome for the trust agency chain "from top to bottom" by the accumulation of knowledge, realizes that it is objective rule which must be obedient to realize above-mentioned institution transition, and realizes that fundamentally speaking it is also advantageous for maximizing its own benefit to realize this kind of institution transition, high level governments especially the central government may support and improve this kind of institution transition. Internal regulations formulated during the course of supplying public goods in basic level communities of our country frequently deepen the comprehension of the people for the necessities about the institution transition and make the people bring about desires and requests to promote the transition of institutions. The extension of the scale of private property rights will eventually make the first group which promotes the institution transition come into being. High level governments especially the central government may serve as the second group which supports the institution transition, the combination of both of them can eventually promote the institution from dividing power "from top to bottom" to awarding power "from bottom to top". Since then, the institutional reasons which cause the predicament of basic level public finances will disappear, the predicament of basic level public finances may be resolved in the sense of effecting a permanent cure. It is necessary to point out, this kind of institution transition not only isn't to be contrary to the principle of "unified leading and classification management", but also can make the principle be realized really.
引文
1王雍君:政府间转移:中国面临的挑战和应吸取的教训,政府间财政关系国际经验评述,人民出版社 2006年版。
10休谟语,转引自王传伦、高培勇:当代西方财政经济理论(上),第74页,商务印书馆1995年版。
11盛洪:分工与交易第7页,三联出版社2006年新2版。
14李齐云:多级财政体制研究,第2页,经济科学出版社2003年版。
15同上书,第9页,第37页。
16杨之刚等:财政分权理论与基层公共财政改革,第3页,经济科学出版社2006年版。
17杨之刚等:财政分权理论与基层公共财政改革,第3-4页,经济科学出版社2006年版。
18杨志勇在其博士论文中指出,公共部门(政府)的活动,也是一种交易活动。政府活动体现了政府和作为纳税人的个人之间的交易活动。政府和市场的关系,实际上涉及的也是一种契约与另一种契约相互替代的问题。现代社会中,由于民主化程度的提高,政府活动大致可以视为平等的个人之间在一个特殊的领域中所进行的市场交易活动(《财政理论发展纲要:比较视角研究》,第119-120页,中国财经出版社2005年版)。本文认为,这种把财政看作是一种交易活动的观点是很有意义的。这为本文借助制度经济学的方法对财政追本溯源并阐释基层政府及财政的地位提供了便利。
19张五常:经济组织与交易成本,见经济解释,第407页,商务印书馆2001年版。
20威廉姆森在1979年发表的论文《交易费用经济学:契约关系的规制》(中译文见陈郁编《企业制度与市场组织--交易费用经济学文选》,三联出版社1996年版第24-63页)中,就把交换频率作为描述交易的基本点,并指出经济活动的有效组织必然要求根据交易特性有区别地使用不同的规制结构。本文从交易的角度研究财政并把政府级次问题看作是公共产品供给过程中的一种规制结构在很大程度上受这一思想的启发。
24张宇燕:经济发展与制度选择,第185、187页,中国人民大学出版社1992年版。
25马恩选集第4卷,第482页。
26Y·巴泽尔:产权的经济分析,第142页,费方域、段毅才译,上海三联书店1997年版。
27张五常:经济解释第407页,商务印书馆2001年版。
32托克维尔:论美国的民主(上册),北京商务印书馆1988年版。
33关于“逻辑先在性”的论述参见孙正聿:《哲学修养十五讲》第83页,北京大学出版社2004年版。
34参见张馨:我国财政职能观述评,财经问题研究,2001年第11期。
35弗·吉雅琴科:<论苏维埃财政的本质与职能问题》,载《财政理论问题》,财政出版社1958年版。
36邓子基:《社会主义财政理论若干问题》,中国财政经济出版社1984年版。
37同34。
38汉斯-沃纳·新[德]:导言,载[美]布坎南,马斯格雷夫:《公共财政与公共选择:两种不同性质的国家观》(中译本),中国财经出版社2000年版。
39见吴俊培:怎样认识市场经济下的财政职能,财政研究。1993年第6期.40Musgrave,R.A.and P.B.Musgrave:Public Finance in Theory and Practice,p3-13,New York:McGraw-Hill Book Company,1989.
41参见胡乐亭:财政学,中国财经出版社1996、2002;经济科学出版社2004年版。
42参见拙作《关于东西方财政职能论的比较分析》,《云南财贸学院学报》1997年第5期。
43参见张馨:公共财政论纲,第722-726页,经济科学出版社1999年版。
45上述计算过程参考了张召娣:地方性公共产品分权式供给研究,地方财政研究,2006年第2期,有所修正。
48参见速水佑次郎:《发展经济学--从贫困到富裕》,第九章《社区在经济发展中的作用》,社会科学文献出版社2003年版。
49参见钟晓敏《地方财政学》第29页,中国人大出版社2001年版。
50李齐云:分级财政体制研究,第120页,经济科学出版社。
51见齐志宏:多级财政体制比较研究,第83页,中国财经出版社2003年版。
52李齐云:分级财政体制研究,第145页,经济科学出版社2003年版。
53马斯格雷夫:财政理论与实践(邓子基、邓力平译校),第507-508页,中国财政经济出版社2003年版。
54上述分析参考了王传伦、高培勇在《当代西方财政经济理论》(商务印书馆1994年版)第147页分析资潭在公共物品和私人物品之间配置规律性的内容。
55Hettich,W.and Winter,S.(1986).Vertical Imbalance in the Fiscal Systems of Federal States.Canadian Journal of Economics,19,pp.745-765.
56根据民政部2007年5月23日公布的《2006年民政事业发展统计报告》,对乡、镇、民族乡的统计数字进行了调整。
57参见魏红英:宪政架构下的地方政府模式研究,第136一146页,中国社会科学出版社2004年版。
58下面的分析参考张维迎:公有制经济中的委托人--代理人关系:理论分析和政策含义,经济研究1994年第4期,又见《企业的企业家--契约理论》,上海三联书店出版社1995年版,第236--263页,特此致谢。
64诺斯:经济史中的结构与变迁,第24m25页,三联书店1994年新1版。
65参见冯俏彬:私人产权与公共财政,第23-29页,中国财经出版社2005版。
66列宁选集第4卷,第44页,人民出版社1972年版。
67列宁选集第4卷,第48页,人民出版社1972年版。
68马恩选集第3卷,第320页,人民出版社1972年版。
69马恩选集第4卷,第161页,人民出版社1972年版。
70陈郁:译者的话,第14页,见诺斯:经济史中的结构与变迁,三联出版社1994年新1版。
71诺斯:经济史中的结构与变迁,第22页,三联出版社1994年新1版。
72 Qian,Y.and B.R.Weingast(1997),Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,Journal of Economic Perspectives,11(4):83-92.
75参见亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)第27页,商务印书馆1974年版。
76自建国以来我国财政管理体制经历了多次调整,每次调整都是以中央政府为主导,体现中央政府的意志和要求。即便是1994年推行分税制以来,体制也是按照中央政府的意图不断进行调整。因此直到目前也很难说我国政府间权力划分格局已经稳定。
77斯蒂格利茨:民众参与在发展中的作用,经济学消息报2001年9月28日。
78蒋洪:财政学教程,第244-245页,上海三联书店1996年版,。
80阎坤:中国县乡财政体制研究,第68页,经济科学出版社2006年版。
83高培勇、温来成:市场化进程中的中国财政运行机制,第14-15页,中国人民大学出版社2001年版。
84赵梦涵:中华人民共和国财政税收史论纲,第213页,山东大学出版社1993年版。
87辛逸:试论人民公社的历史地位,当代中国史研究,2001年第3期。
88叶兴庆:论农村公共产品供给体制的改革,经济研究1997年第6期。
89浙江A县在传统体制下,总收入一直大于总支出,1952年总收入346.52万,支出为47.35万;1957年总收入516.72万,总支出为164.71万;1962年总收入713.32万,总支出为330.76万;1974年总收入1345.38万,总支出为772.99万,大量的收入上解高层财政(胡伟:制度变迁中的县级政府行为,第191.192页,中国社会科学出版社2007年版)。
90谷成:我国财政分权的特征与改革取向,改革,2007年第1期。
91高培勇、温来成:市场化进程中的中国财政运行机制,第15页,中国人大出版社2001年版。
92引自林毅夫等《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,第79、84、87页,三联书店1994年版。
93本文借鉴吸取了财政社会学分析财政问题的基本逻辑思路。财政社会学作为财政学的分支,主要采用历史的方法、演进的方法和古典政治经济学制度分析的方法来分析财政利益关系的构成及冲突,把财政活动和财政问题置于社会经济的整体当中,考察财政需要与社会经济变迁的引致和互动关系。其分析问题的逻辑行程往往是财政压力→社会政治压力→财政制度变迁(参见刘云龙:民主机制与民主财政--政府间财
98罗伊·鲍尔:中国的财政政策--税制与中央及地方的财政关系,第153页,中国税务出版社2000年版。
99见上书,第154页。
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101刘尚希、邢丽《从县乡财政困难看政府间财政关系改革》,地方财政研究2006年第3期。
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108孔善广:分税制后地方政府财事权分对称性及约束激励机制变化研究,经济社会体制比较,2007年第1期。
109参见倪志良、原俊、邓孝淙:农业税取消后县乡财政状况的实地调研与对策研究,税务研究,2007年第1期。
110黄定锋:欠发达财政发展中的问题、成因与对策,中国财政信息资料,2006年第26期。
111参见刘浩淼、张林秀等:税费改革对乡镇财政状况的影响分析,管理世界,2007年第5期。
112周飞舟:分税制十年:制度及影响,中国社会科学,2006年第6期。
113中央从县乡政府集中的增值税和消费税数据来自财政部国库司、预算司:《2005年全国地市县财政统计资料》,中国财经出版社2007年版。
114Hunter,J.S.(1974),Vertical Intergovemmental Financial Imbalance:A Framework for Evaluation,Finanzarchiv 2,481-492.转引自江庆:分税制与中国纵向财政不平衡度:基于Hunter方法的测量,中央财经大学学报,2007年第1期。
115在一些经济欠发达地区,基层财政对高层财政依赖程度会更高,陕西的财政困难县对省市的财政依赖程度一般在70-80%,个别县高达90%以上,即这些县的财政运作主要靠上级补助,与自有收入关系不大,这既不利于县乡做大财政收入“蛋糕”,也不利于调动县乡严格支出管理,控制人员过快增长的积极性,易于滋生等靠要的思想(武永义:缓解县乡财政困难政策:效应分析及路径调整--以陕西为例,地方财政研究,2007年第9期)。
116王雍君:我国尚不具备财政分权的条件,财政与税务,2007年第4期。
117胡荣:社会资本与中国农村居民的地域性自主参与,社会学研究,2006年第2期。
123尼斯坎宁用一简单而有说服力的模型证明了官僚总是倾向于生产超过社会最优水平的公共产品和服务而导致预算规模最大化(Niskanen W A.Bureaucracy and representative government[M].Chicago,Aldine,Atherton,1971.)。
127王雍君:我国尚不具备财政分权的条件,财政与税务,2007年第4期。
136周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究2007年第7期。
137指标加码可能达到让人难以置信的程度,笔者在x×县的调查发现乡镇在2007年要实现的税收增长率竟然要达到47%,不过考虑到我国2007年税收收入增幅达到了31.4%(新华社北京1月10电),这一打了埋伏的指标也是可以理解的。
138第一财经日报,2006年4月14日。
139张馨:中国财政制度对发展观的影响及“治本”的建议,改革2007年第8期。
140陈锡文主编:中国县乡财政与农民增收问题研究,第171-174页,山西经济出版社2003年版。
141比较有代表性的成果《中国地方政府竞争与公共物品融资》(李扬、Carsten Herrmann-Pillath 为课题组组长)及《地方政府竞争:分权、公共物品与制度创新》(刘汉屏、刘锡田)都没有把政府间纵向竞争纳入研究范围。
142李一花:“地方政府竞争”的经济学分析,广西财政高等专科学校学报,2005年第2期。
143参见崔传义:劳动力流动与小城镇发展,载陈锡文主编:中国县乡财政与农民增收问题研究,山西经济出版社2003年版。
144参见“中国地方政府竞争”课题组:中国地方政府竞争与公共物品融资,财贸经济,2002年第10期。
145刘桂文:谨防政府主导型招商引资”黑洞”,地方财政研究,2007年第5期。
146洪兆平:地方政府竞争战略的基本类型,扬州大学税务学院学报,2006年第2期。
147同上。
148同145。
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152刘桂文:谨防政府主导型招商引资”黑洞”,地方财政研究,2007年第5期。
153陈锡文主编:中国县乡财政与农民增收问题研究,第216页,山西经济出版社,2003年版。
157阎坤:中国县乡财政体制研究,第155页,经济科学出版社2006年版。
158王晓阳:重新审视土地出让金改革,当代财经2007年第2期,财政与税务,2007年第5期。
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163同上。
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156见Easterly,William,1999,When Is Fiscal Adjustment an Illusion ? Economic Policy,VOL,14,No.28.55-86.
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181见张宇燕在《经济发展与制度选择》第152-153页的概括,中国人大出版社,1992年版。
182在上世纪80年代初进行的农村承包制改革被认为是按照“帕累托增进标准”来推进改革进程的典范。农村由原来的人民公社制改为家庭承包制,几乎所有农村人口都从中受益,即使是原来的“社队干部”收入也得以提高,不少人还成为“新能人”而保持了相对优越的地位。另外农民生活的改善,使政府官员和“城里人”更多地感到欣慰,而没有危及他们的优越地位(见樊纲:论改革过程,载盛洪主编:中国的过渡经济学,第37页,三联出版社1994年版)。
183樊纲:两种改革成本与两种改革方式,经济研究,1993年第1期。
184胡汝银:中国改革的政治经济学,经济发展研究,1992年第4期。
185上述分析参考了樊纲:论改革过程,载盛洪主编:中国的过渡经济学,第46-49页,三联出版社,1994年版。
186布坎南:民主财政论,第98页,商务印书馆,1993年版。
187同上,第99页。
188参见陈共:财政学,第215-217页,中国人大出版社,2007年第5版。
189参见陈共:财政学,第214页,中国人大出版社,2007年第5版。
190布坎南:民主财政论,第99页,商务印书馆,2002年版。
191布坎南:民主财政论,第135页,商务印书馆2002年版。
192林毅夫:诱致性制度变迁与强制性制度变迁,载盛洪主编《现代新制度经济学》(下),第264页。
195林江,于文艳:从“诺斯悖论”看我国财政风险的形成机理,广东社会科学,2006年第5期,又见财政与税务,2006年第12期。
196刘尚希曾指出,对于计划者而言,合适的公共支出范围并不容易界定,这常常受认识上局限的误导。他认为应该把公共风险作为政府支出范围的判定标准,凡最终需要政府承担风险的,就应该作为政府支出项目,提出了公共风险一公共产品一政府支出的逻辑思路(见《公共支出范围:分析与界定》,经济研究,2002年第6期)。按这一思路,一旦风险威胁到社会稳定时,自然就需要由高层政府出面干预,提供社会稳定这一特殊的公共产品。
197樊纲:论改革过程,载盛洪主编:中国的过渡经济学,第47页,三联出版社1994年版。
198该模型参考了杨瑞龙、杨其静:阶梯式的渐进制度变迁模型,经济研究,2000年第3期。
199林毅夫:诱致性制度变迁与强制性制度变迁,载盛洪主编《现代新制度经济学》(下),第270页。
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202哈耶克:法律、立法与自由(第一卷),第11页,中国大百科全书出版社2000年版。
203据笔者所见,这一原因直到20世纪90年代才由著名经济学家林毅夫给出了令人信服的解释,见最初发表于《政治经济学杂志》1990年12月号的《集体化与中国1959-1961年的农业危机》,载《制度、技术与中国农业发展》,三联出版社1994年11月新l版。
204Polanyi(Personal Knowledge,London:Routledge&Kegan Paul.1958)把知识区分为明示知识和默示知识,周业安(2000)认为这更清晰地表达了哈耶克的知识观,并指出默示的知识对当事人的决策可能更重要。
205hayek.the constitution 0fliberty,London and Chicago,1960,转引自邓正来为该书中文版序言《哈耶克的社会理论》,第17页,三联出版社1997年版。
206马恩选集,第二卷(上),第117页,人民出版社1972年版。
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209刘锡田:中国地方政府竞争的制度基础与创新,第148页,经济科学出版社2004年版。
210既包括使纵向委托代理链条“实化”而横向委托代理链条“虚化”的事实上的规则,也包括划分政府间财政管理权限的财政管理体制。
211见陈宇峰、胡晓群:国家、社群与转型期中国农村公共产品的供给,财贸经济,2007年第l期。
212参见张宇燕:经济发展与制度选择,第198页,中国人民大学出版社1992年版。
213张馨教授把纳税人的权利具体概括为四个方面:一是赞同纳税权,即税收能否课征和课征规模多大,应当由社会公众决定;二是选举代表权,即纳税人就是公民,拥有选举议会代表的权利以保证议会通过的税法是符合自己根本利益的;三是要求政府服务权,即政府必须并且只能为纳税人服务;四是税款节俭权,即政府必须尽可能地节约并有效地使用税款。参见张馨:税收公共化:以纳税人为基点,涉外税务2003年第6期。
214李培林等:中国社会分层,第334页,社会科学文献出版社2004年版。
215转引自冯俏彬:私人产权与公共财政,第210-211页,中国财经出版社2005年版。
218平新乔:财政原理与比较财政制度,上海三联出版社1995年版。
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223这实际上就体现为集权的好处:解决跨地区公共产品的提供问题;实现公共产品供给的规模收益;集中资金加快大型基础设施建设;解决宏观稳定和收入再分配问题(蔡红英:西方财政分权理论及其现实选择,江汉论坛,2007年第4期)。
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