摘要
人民调解是一项具有中国特色和深厚中华民族传统文化内涵的法律制度。它在我国的多元化纠纷解决机制中占有十分重要的地位。人民调解的健康发展，离不开科学有效的监管机制作保障。在人民调解制度的转型发展过程中，理顺人民调解的监管机制，对于充分发挥人民调解员等各方主体的作用和主观能动性，保障人民调解的群众性、民间性、自治性的本质属性，激发人民调解的活力，发挥人民调解制度的独特功能和优势，乃至保护当事人合法权益，完善我国的纠纷解决机制，维护社会和谐稳定都具有重要意义。
人民调解的监管机制是特定的监管主体对人民调解的活动过程，包括人民调解委员会、人民调解员、人民调解员协会及司法行政部门等人民调解活动过程参与者的行为进行监督与管理的过程、方式与制度体系。对人民调解进行监管的目的在于通过对人民调解活动过程的控制和制约，维护人民调解的健康发展，保障其在正常的轨道上运行。人民调解的行业自律监管具有民主参与、多元利益代表和自主自治等特性，可以有效地应对各种复杂问题，我国理想的人民调解监管机制模式应当是行业自律监管主导型的监管机制模式。我国自人民调解制度的确立之初，就开始关注到了对于人民调解的指导和监督问题。多年来司法行政部门和人民法院对于人民调解工作的指导监督对于保障人民调解的积极健康发展起到了十分重要的作用。但我国在对人民调解的监管上也还存在着行业自律监管缺位、行政监管越位、法院的司法监督弱化等不足。
对人民调解进行适度的监管具有维护人民调解的社会公益性底线、化解社会风险、保护当事人合法权益等重要价值。从经济学关于公共产品理论的观点来看，人民调解具有受益的非排他性和消费的非竞争性等特点，而且具有某些自然垄断的特征，为了保障人民调解这一公共产品的供给不偏离公共利益的目标，需要引入监管机制对人民调解这一公共产品的供给加以必要的监管。而基于人性弱点理论的立场，考虑到人性弱点的存在，人民调解制度中需要构建一套完善的监管机制，以规范人民调解活动过程参与者的行为，防范人性的弱点在人民调解运行过程中对调解产生不利影响。从治理理论的观点来看，单一的行政监管并不一定是最好的监管方式，在对人民调解的监管上，我们完全可以引入人民调解的行业自律组织和人民法院等多元主体，通过多元合作，充分发挥各方的力量和优势。构建人民调解的监管机制也是保障人民调解组织公共责任实现的重要途径和必然要求。对人民调解的监管应当遵循依法监管原则、公正原则、公开原则及自律与他律相结合等原则，且不能超过必要的限度。
当前我国人民调解的行业自律监管在实践中面临着不少障碍，以致没有有效运作起来，而人民调解的行政监管和司法监督同样也还存在不少问题。基于人民调解的性质以及行业自律监管、行政监管和司法监督各自的优缺点，我国对于人民调解的监管应当逐步形成“行业自律监管+适度的行政监管+必要的司法监督”的监管架构，在构建人民调解的行业自律监管机制，完善人民调解的行政监管与司法监督制度的基础上，构建起以人民调解的行业自律监管为基础、外部监管为保障，以人民调解的行业自律监管为基石、以司法行政机关的行政监管为必要补充、以法院的司法监督为终极保障的系统化、制度化的人民调解监管机制。
People’s mediation is a legal system of Chinese characteristic and strong Chinesetraditional culture content， which plays a very important role in Chinese multiplexmechanism of dispute solutions. People’s mediation cannot develop healthily withoutthe guarantee of scientific and effective regulation mechanism. During the transitivedevelopment process of people’s mediation system， the successful regulationmechanism of people’s mediation is of great meaning to fully express function andsubjective initiative of various subjects including people’s mediator， guaranteeessential attributes of people’s mediation including mass character， civil character，and autonomy character， stimulate the vitality of people’s mediation， expressunique function and advantage of people’s mediation system， protect legal interestsof parties involved， complete Chinese dispute solution mechanism， and maintainsocial harmony and stability.
Regulation mechanism of people’s mediation is the activity process of specificregulation subjects on people’s mediation， including the process， mode， andmechanism that people’s mediation committee， people’s mediator， association ofpeople’s mediator， and judicial administration departments supervise and manageactivities related to people’s mediation. The objective of regulating people’smediation is to guarantee the normal operation of people’s mediation by controllingand limiting the activity process of people’s mediation and maintaining the healthydevelopment of people’s mediation. Self-regulation of people’s mediation hascharacteristics such as democratic participation， multiplex interest representation，and autonomy to deal with various complex problems effectively. Ideal regulationmechanism of people’s mediation in China shall be the regulation mechanism led byself-regulation. Since the establishment of people’s mediation， China has paidattention to the guidance and supervision on people’s mediation. For years， judicialadministration departments and people’s courts play a very important role in guidingand supervising people’s mediation work and guaranteeing the positive and healthydevelopment of people’s mediation. However， China still encounters somedisadvantages in the regulation of people’s mediation including： lack ofself-regulation， offside administrative regulation， and weak judicial supervision ofcourts.
Seen from the opinion of public product theory in economics， people’smediation has characteristics including non-excludability of benefit andnon-competiveness of consumption， while has certain natural monopoly. Regulationmechanism shall be introduced for the necessary regulation on the supply of thepublic product， people’s mediation to guarantee the objective that the supply of thepublic product， people’s mediation is consistent with public benefit. In addition，based on the weakness of human nature theory， in consideration of the weakness ofhuman nature， a set of complete regulation mechanism shall be constructed in thepeople’s mediation system to standardize participant’s behavior in people’s mediationprocess and keep adverse effect of weakness of human nature from the mediationduring people’s mediation process. Seen from the governance theory， singleadministrative regulation is not always the best regulation mode. For the regulation onpeople’s mediation， multiplex subjects including self-regulation organizations andpeople’s courts can be introduced to express powers and advantages of all partiesthrough multiplex cooperation. The regulation on people’s mediation shall be subjectto the principles such as principle of regulation by law， principle of justice，principle of public， and principle of combing compulsive discipline andself-discipline， while shall not surpass necessary limit.
In the present， there are many barriers in Chinese practical self-regulation ofpeople’s mediation， so self-regulation fails to run effectively. Meanwhile， there arealso many problems in administrative regulation and judicial supervision of people’smediation. Based on advantages and disadvantages of self-regulation， administrativeregulation， and judicial supervision as well as nature of people’s mediation， theregulation framework consisted of “Self-regulation+appropriate administrativeregulation+necessary judicial supervision” shall come out gradually for Chineseregulation on people’s mediation. Based on the construction of self-regulation systemand completion of administrative regulation system and judicial supervision system，the systematic regulation mechanism of people’s mediation with the foundation ofself-regulation， guarantee of external regulation， necessary supplement ofadministrative regulation by judicial administrative authority， and final guarantee ofjudicial supervision by courts is constructed.
引文
①所谓“后诉讼时代”是指纠纷解决的手段和方法多样化的时代。参见张卫平：《人民调解：完善与发展的路径》，载《法学》2002年第12期，第48页；韩波：《人民调解：后诉讼时代的回归》，载《法学》2002年第12期，第45页。
②所谓“诉讼时代”是指争议解决方式单一化、集中化于民事诉讼方式或将民事诉讼机制上升为解决民事争议的主要方法和手段的时期。参见张卫平：《人民调解：完善与发展的路径》，载《法学》2002年第12期，第48页；韩波：《人民调解：后诉讼时代的回归》，载《法学》2002年第12期，第45页。
①[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第79页。
①[澳]娜嘉·亚历山大：《全球调解趋势》（第二版），王福华等译，中国法制出版社2011年版，第364页。
②范愉、史长青、邱星美：《调解制度与调解人行为规范》，清华大学出版社2010年版，第31页。
③参见范愉、史长青、邱星美：《调解制度与调解人行为规范》，清华大学出版社2010年版，第193-203页。
④参见吴志明主编：《大调解——应对社会矛盾凸显的东方经验》，法律出版社2010年版，第19页。
①[澳]娜嘉·亚历山大：《全球调解趋势》（第二版），王福华等译，中国法制出版社2011年版，第393-394页。
①参见宋明：《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》，吉林大学博士学位论文，2006年，第54-55页。
①何文燕、廖永安：《民事诉讼法学专论》，湘潭大学出版社2011年版，第14页。
②有学者认为，评价某一社会法治水平或社会秩序状况，基本依据并不在于该社会中社会冲突发生的频度和烈度，而在于该社会中纠纷解决机制的健全程度和社会冲突的排解能力和效果。参见柴发邦：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第3页。
③李刚：《人民调解概论》，中国检察出版社2004年版，第45页。
④高洪宾：《民事调解的理论与实务研究》，人民法院出版社2006年版，第16页。
①梁超德：《人民调解学》，山东人民出版社1999年版，第6页。
①常怡主编：《中国调解制度》，重庆出版社1990年版，第66页。
①以2006年至2010年为例，我国各级人民调解组织在5年里共调解各类民间纠纷3400多万件，调解成功率达到96%。参见郝赤勇：《在全国司法厅（局）基层工作处长座谈会上的讲话》，载中华人民共和国中央人民政府门户网站“今日中国”栏目，http://www.gov.cn/jrzg/2011-08/30/content_1936582.htm，最后访问日期2012年10月20日。
①关于诉讼局限性的论述，参见江伟主编：《民事诉讼法学》，复旦大学出版社2002年版，第19页。
①[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第220页。
②[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第486页。
①《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第663页。
②[美]丹尼尔.F.史普博：《管制与市场》，余晖、何帆等译，上海三联书店1999年版，第45页。
③周林军：《公用事业管制要论》，人民法院出版社2004年版，第27-28页。
④[日]金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，中国法制出版社2005年版，第45页。
⑤湛中乐：《论行政监管方式》，载《湖南省社会主义学院学报》，2009年第4期，第9页。
⑥《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第628页。
①陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第298页。
①参见魏宏森、曾国屏：《系统论的基本规律》，载《自然辩证法研究》，1995年第4期。
②See Dennis Young, Alternative Models of Government-nonprofit sector Relations: Theoretical andInternational Perspectives, Nonprofit and Voluntary sector Quarterly,2000,29(1):149-172.
①宋明：《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》，吉林大学博士学位论文，2006年，第54页。
②如有学者认为，人民调解是欠发达社会的产物，是人治的社会建制，调解并不是东方的优势而是劣势。参见周永坤《论强制调解对法治和公平的冲击》，载《法律科学》1997年第3期。当然这种矮化人民调解，将调解与法治对立起来的观点并没有获得多少支持和赞同。
①汪连新：《基于社会保障视角的社会风险管理探讨》，载《商业时代》2012年第18期，第101页。
①樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第63页。
①See Paul·Samuelson．Economics．[M]．New York：McGraw-Hill Book Co．1976, p438~439.
①《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第442页。
②参见廖永安：《民事诉讼监督制约机制研究》，湘潭大学出版社2011年版，第50-54页。
①[英]格里.斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风编译，载俞可平编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第32页。
②The Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood: Report of the commission on GlobalGovernance[EB/OL].1995[2010-1-2].http//:www.gdrc. org/u.gov/global-neighbouthood/chap1.htm.
③俞可平：《治理与善治：一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期，第40页。
①徐勇：《非营利组织公共责任伦理初探》，载《理论与改革》，2004年第6期，第28页。
①周志忍：《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版，第18页。
②See Rochester. VoluntaryAgencies andAccountability, in Smith.J.et,al.(ads).An Introduction to the VoluntarySector. London Routledge,1995:192。
③江秀平：《公共责任与行政伦理》，载《中国社会科学院研究生院学报》，1999年第3期，第40页。
①《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第1676页。
②张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第53-54页。
①徐亚文：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第234页。
②《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第474页。
③[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第82页。
①《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第472页。
②Information for Citizenship In Europe, Edited by Jane Steel, Policy Studies Institute,1997,p.1.转引自樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2004年版，第492页。
③翁晓斌：《民事执行救济制度》，浙江大学出版社2005年版，第12页。
①张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版2001年版，第396页。
①马新凤：《论他律与自律相结合的社会运行机制》，载《理工高教研究》，2002年第1期，第50页。
①See Ganer Bryana.Black, Law Dictionary(8th edition)[K].west: a Thomson business U.S.,2004,1391.
②Larry Irvin.Introduetion from the Assistant Secretary, National Telecommunications and InformationAdministration.In:Larry Irvin. Introduction to Privacy and Self-regulation in the Information Age,http://www.ntia.doc.gov/reports/privacy/intro.htm.
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③Christopher Haskins,Pamelameadows.Self-regulation Interim Report1999October[R/OL].Better RegulationTask Force, Self-regulation Working Group of the U.K.Govemment1999[2010-l-2].http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/upload/assets/www.brc.gov.uk/self-regulation.Pdf.
④刘张君：《金融管制放松条件下的银行业自律研究》，中国金融出版社2009年版，第63页。
⑤谢玉瑞：《注册会计师行业监管模式探析》，载《中国集体经济》，2011年第7期（上），第148页。
①孟雁北：《反垄断法视野中的行业协会》，载《云南大学学报》(法学版)，2004年第3期，第22-25页。
②蒙启红：《行业协会的法律分析——谈加入WTO与我国行业协会转型》，载《中国律师》，2002年第12期，第35-38页。
①郭薇：《政府监管与行业自律》，中国社会科学出版社2011年版，第140页。
①黎军：《试论行业组织管理权力的来源》载《当代法学》，2002年第7期，第23-25页。
①参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第2版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第145页。
①梁宏辉：《论我国行政权的服务理念之确立》，载《巢湖学院学报》，2003年第5期，第30页。
①参见中华全国人民调解员协会：《2010年协会工作总结和2011年协会工作安排》，载《人民调解》，2011年第2期，第15页。
①参见《中华全国人民调解员协会2012年工作要点》，载中华全国人民调解员协会网，访问地址：http://www.rmtj.org.cn/content.php?id=563，最后登录日期2012年12月9日。
①当前我国一些地方已经在探索实施人民调解员等级制，如浙江省奉化市根据人民调解员的工作实绩和调解业务知识与能力等将人民调解员评定为一、二、三、四级，并根据不同的等级发给不同的“以案定补”奖金。参见方敬誉：《我们是怎样实施人民调解员等级制的》，载《人民调解》2007年第4期，第19页。而江苏省昆山市司法局和人事局联合出台了《人民调解员职称资格评审办法》，为人民调解员设定了调解员、助理调解师、调解师、高级调解师四个职称资格。参见宋爱民：《职业化的人民调解员》，载《人民调解》2011年第5期，第40-41页。不过无论是浙江奉化还是江苏昆山，人民调解员等级或职称评定的主体都是司法行政部门而不是人民调解员协会。
①崔卓兰：《试论我国行政监管制度的重构》，载《学术研究》，2009年第6期，第48页。
①参见[英]约翰.梅纳德.凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，高鸿业译，商务印书馆2009年版，第362-394页。
②湛中乐：《论行政监管方式》，载《湖南省社会主义学院学报》，2009年第4期，第9页。
①范忠信、范沁芳：《论对授权立法中授权行为的监督》，载《法律科学》，2000年第1期，第33页。
①通说认为，行政监管权是准立法权、行政权和准司法权的集合。准立法权包括制定行政法规权、制定标准权和提出立法建议权，行政权是将抽象规则适用于具体事件处理具体事务的的权力，而准司法权则包括追诉的权力和裁决的权力。可见行政监管权已经超越了三权分立意义上的行政权，是一种混合性的权力。参见宋慧宇：《行政监管权的设立依据及法律特征分析》，载《经济视角（下）》2011年第3期，第87-88页。
①廖永安：《对民事诉讼中法院“不作为”行为的思考》，载《法商研究》1999年第4期，第97页。
②漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第158页。
①如上海市的所有区县都组建了联合人民调解委员会，街道、乡镇也都成立了人民调解委员会，形成了区县、街镇、村居委三级全覆盖的人民调解组织网络。街道、乡镇人民调解委员会主任一般由分管司法工作的党工委领导或街道、乡镇领导担任，副主任由司法所长担任，委员中有公安、法院、综治、民政、信访等部门的成员。参见吴志明：《大调解——应对社会矛盾凸显的东方经验》，法律出版社2010年版，第46-57页。
②事实上我国已经有不少学者注意到了人民调解的行政化倾向以及以人民调解的名义运行的行政调解的问题，并对此表示了强烈的担忧。参见范愉：《<中华人民共和国人民调解法>评析》，载《法学家》2011年第2期，第8-9页；另可参见周望：《转型中的人民调解：三个悖论》，载《社会科学》2011年第10期，第102-106页。
①季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第57页。
②张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第116页。
①黄云鹏：《公共服务监管研究》，经济科学出版社2008年版，第53页。
①范愉、史长青、邱星美：《调解制度与调解人行为规范》，清华大学出版社2010年版，第31页。
①宋慧宇：《行政监管权的设立依据及法律特征分析》，载《经济视角（下）》2011年第3期，第87页。
②2008年4月，根据全国人大及国务院的立法工作计划，司法部正式成立了《人民调解法》立法工作领导小组，开始了《人民调解法》草案的起草工作，先后几易其稿，于2009年4月向国务院报送了《人民调解法（草案送审稿）》。参见扈纪华、陈俊生：《中华人民共和国人民调解法解读》之附录二“中华人民共和国人民调解法立法大事记”，中国法制出版社2010年版，第167-171页。
①从强制性行政方式向柔性行政方式转变，反映了社会发展的客观规律，也是我国建设服务型政府的必然要求。笔者认为对于人民调解的行政监管而言同样如此。参见莫于川：《柔性行政方式法治化研究——从建设服务型政府的视角》，尤其是该书第八章“柔性行政方式及其法治化路向”，厦门大学出版社2011年版。
①姜士林主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第1618页。
②姜士林主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第802页。
①杨一平：《司法正义论》法律出版社1999年版，第26页。
②王骞：《对法院监督的思考》，载《人大论坛》，2006年第5期，第10页。
③范履冰：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第173页。
①陈业宏、唐鸣：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第144页。
②何文燕、廖永安：《民事诉讼法学专论》，湘潭大学出版社2011年版，第258页。
①每年我国法院都会受理不少这类案件，试举一例，如谭昌英等诉衡南县茅市镇云贵岩页砖厂请求撤销人民调解协议纠纷上诉案。该案中，死者周克礼生前系被告云贵砖厂的员工。周克礼于2010年10月24日晚餐喝了酒后去厂里上晚班，刚工作不久，无明显诱因突发神志不清，右侧肢体不能活动伴有恶心及呕吐。后经抢救无效死亡，死亡原因是脑疝危象中枢性呼吸循环衰竭。事发后，原、被告均愿意接受衡南县茅市镇人民调解委员会的调解。人民调解委员会在调解过程中提出原告方若认为是工伤，则需要进行工伤认定，调解不再进行。死者亲属经过商量，决定不进行工伤认定，要求协调处理。经人民调解委员会调解，原、被告达成协议，约定由被告一次性补偿原告20000元，此事一次性了结，死者亲属自愿放弃向人民法院起诉和向仲裁机关申请仲裁的权利。后死者家属反悔，向衡南县人民法院起诉，请求撤销调解协议。一审法院未予支持。原告方不服，上诉至衡阳市中级人民法院。二审法院认为，根据《工伤保险条例》第2条的规定，云贵砖厂应当为其雇工周克礼缴纳工伤保险费，周克礼依法享受工伤保险待遇。同时根据条例第17条规定，云贵砖厂应当在周克礼死亡事故发生之日起三十日内向劳动保障行政部门提出工伤认定申请。云贵砖厂的不作为，明显违反了上述强制性规定，侵害了劳动者的合法权益。且虽然死者周克礼的亲属谭昌英、周遵伟、周小花和云贵砖厂双方自愿接受人民调解委员会的调解，并达成了协议，但协议约定的补偿金额明显过低。因此，双方当事人达成的《人民调解协议书》应予撤销。详见湖南省衡阳市中级人民法院民事判决书，(2011)衡中法民一终字第347号。
②马怀德：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2004年版，第39页。
①张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第252页。
①高智力：《浅谈我国法官制度的改革与完善》，载中国法院网：http://www.chinacourt.org/article/detail/2008/03/id/291585.shtml，最后访问日期2012年12月30日。
②王维山：《司法权威与司法监督的辩证关系》，载《中国审判》，2012年第5期，第98页。
③关于我国法院体制行政化方面的讨论有很多，学者们普遍关注到了法院行政化对于司法独立和法院公正审判的不利影响。具体论述可参见张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》，载《法商研究》2000年第3期，第3-11页；刘安荣：《我国法院体制的行政化及改革对策》，载《陕西师范大学学报》（社科版）2004年第6期，第111-116页。
①在互动反馈制度方面，我国一些地方已经有了积极的探索和实践，比如浙江省司法厅和浙江省高院联合出台的《关于进一步加强对人民调解工作指导的若干意见》里就建立了“涉及人民调解协议的民事案件审理的反馈制度”。在该制度中，调解协议被人民法院判决变更、撤销或确认无效的，法院会将相应生效的裁判文书以副本方式通知当地司法行政机关，并告知调解协议书被变更、撤销或确认无效的原因。参见《浙江省司法厅联合省高院建立七项制度加强对人民调解工作的指导》，载《人民调解》2006年第2期，第28页。
①邓晓东：《行业协会行政主体资格研究》，载《福建金融管理干部学院学报》，2009年第3期，第42页。
②许士宦：《民事诉讼法》，台湾新学林出版股份有限公司2011年版，第B-62页。
①杨荣馨：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第656页。
①《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第1342页。
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