社会组织参与环境公益诉讼的困境与进路
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摘要
近些年,社会组织在环境保护领域发挥着不容忽视的作用。虽然在法律上确立了社会组织是作为提起环境公益诉讼的适格原告,但是在司法实践中仍然存在着不少问题。首先是社会组织的原告资格问题,其次是社会组织无力负担环境公益诉讼的巨额诉讼成本,除此还有与各部门协调等问题。分析上述问题产生的原因,提出了解决的途径,如构建激励机制、减免诉讼费用等,以促进社会组织在环境公益诉讼中发挥应有的作用。
In recent years,social organizations have played a role that cannot be ignored in the field of environmental protection. Although the environmental protection organizations in law as a suitable plaintiff for environmental public interest litigation was established there are still many problems in judicial practice. First is the problem that the plaintiffs of social organizations are experiencing in the judicial practice. Second,is that social organization unable to afford the huge litigation cost of raising environmental public interest litigation. In addition,there are problems such as coordination with various departments. Based on the analysis of the causes of the above problems,further propose solutions,such as constructing incentive mechanisms and reducing litigation costs,so as to promote the role of environmental protection organizations in environmental public interest litigation.
In recent years,social organizations have played a role that cannot be ignored in the field of environmental protection. Although the environmental protection organizations in law as a suitable plaintiff for environmental public interest litigation was established there are still many problems in judicial practice. First is the problem that the plaintiffs of social organizations are experiencing in the judicial practice. Second,is that social organization unable to afford the huge litigation cost of raising environmental public interest litigation. In addition,there are problems such as coordination with various departments. Based on the analysis of the causes of the above problems,further propose solutions,such as constructing incentive mechanisms and reducing litigation costs,so as to promote the role of environmental protection organizations in environmental public interest litigation.
引文
(1)关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”.
(2)例如,日本消费者合同法的表述是“为不特定多数消费者的利益”,我国台湾地区针对的是“侵害多数人利益之行为”.
(3)庞德.法理学(第三卷)[M].廖德宇,译.北京:法律出版社,2007:18-19.
(4)韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学,2013(1).
(5)沈宗灵.法理学研究[M].上海:上海人民出版社,1990:61.
(6)颜运秋,石新中.论法律中的公共利益[J].中国人民公安大学学报,2004(4).
(7)例如按照我国《宪法》的相关规定,我国的水资源诸如水流、湖泊、海洋等,其所有权主要是由国家或集体享有,同时有关单位、组织和个人也可以依法或者依合同享有部分权能。当这类权益被侵犯时,一般是由国家、集体组织或部分权能的享有者提起国家环境利益诉讼或环境私益诉讼.
(8)别涛.环境公益诉讼的立法构想[J].环境保护,2005(12).
(9)巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析[J].法学,2016(9).
(10)“绿发会诉上街区马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局等人文遗迹破坏案”中,包含多处“不可移动文物”的马固村为配合政府规划的产业园建设而搬迁,导致多处重要文物毁损。原告将马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局一同告上法庭,要求其赔礼道歉,重新规划该地区,并采取原地保护、遗址保护、建立文物博物馆等补救措施。参见王硕.千年古村拆迁损毁文物民间环保组织状告政府[N].京华时报,2015-10-19(15).
(11)同(9)
(12)吕忠梅.《环境公益诉讼辨析》:“从表面上看,将环境公益诉讼作环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的区分是有道理的,因为环境民事公益诉讼是平等主体之间的诉讼,环境行政公益诉讼是不平等主体之间的诉讼,这符合人们对民事诉讼和行政诉讼的一般理解。但是,如果按照诉讼法理论对我国目前所提起的各种环境公益诉讼案件认真加以分析,便不难发现这一认识后面存在着诸多问题……”,法商研究,2008(6).
(13)林灿铃.荆斋论法---全球法治之我见[M].北京:学苑出版社,2011:337.
(14)王名.走向公民社会---我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报,2009(3).
(15)数据来源于中国社会组织公共服务平台http://www.chinanpo.gov.cn/search/cx_app.html.[2019-6-9].
(16)马庆钰.社会组织能力建设[M].北京:中国社会出版社,2011:12.
(17)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“如何解读上述法律规定,使那些依法运行并且具备维护公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来,从而确保审判的质效以及防止出现滥诉,是本《解释》需要解决的首要和核心问题。”
(18)判例主要来源中国裁判文书网与北大法宝.
(19)又如:2014年常州市环境公益协会诉储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司、无锡金科化工有限公司、无锡翔悦石油制品有限公司、常州精炼石化有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼一案;2014年中华环保联合会与宜兴市江山生物制剂有限公司水污染责任纠纷环境公益诉讼一案;2014年上诉人中华环保联合会以中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司为被告向北京市第二中级人民法院提起环境污染责任纠纷诉讼;2014年上诉人江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司、江苏施美康药业股份有限公司、泰兴市申龙化工有限公司,原审被告泰兴市富安化工有限公司、泰兴市臻庆化工有限公司因与被上诉人泰州市环保联合会环境污染侵权赔偿纠纷一案.
(20)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“第二条依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”
(21)《环境保护法》第五十八条:“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”
(22)Maryland Access to Justice Commission,Fee-shifting to Promote the Public Interest in Maryland,42 U.Balt.L.F.38,47(2011).
(23)林灿铃.国际环境法(修订版)[M].北京:人民出版社,2011:163.
(24)“1.代际公平:从时间特性和人类认识能动性出发提出的一种现世人类应有的道德责任感和对未来人类利益的道德义务感。2.代内平等:代内的所有人,无论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化方面的差异,对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利。3.可持续利用:以可持续的方式利用自然资源。4.环境与发展一体化:在制定经济和其他发展计划时切实考虑保护环境的需要,同时在追求保护环境目标时充分考虑发展的需要。”转引自林灿铃:《国际环境法(修订版)》,人民出版社,2011:158-163.
(25)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“第二条依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”“第三条设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区以上人民政府民政部门,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’。”“第四条社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性。”“第五条社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”
(26)[法]托克维尔.论美国的民主(下卷)[M].北京:商务印书馆,1988:636.
(27)根据中华人民共和国民政部《2014年社会服务发展统计公报》的统计,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,比上年增长10.8%,其中全国共有社会团体31.0万个,比上年增长7.2%;全国共有基金会4 117个,比上年增加568个,增长16.0%;全国共有民办非企业单位29.2万个,比上年增长14.7%.
(28)司法解释:“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的。”
(29)截至2018年9月,提起环境公益诉讼的环保组织增加到了22家,包括绿发会、中华环保联合会、中华环境保护基金会、自然之友、北京丰台区源头爱好者环境研究所、贵州省青年法学会、贵阳公众环境教育中心、河南省环保联合会、河南省企业社会责任促进中心、成都市河流研究会、重庆两江志愿服务发展中心、常州市环境公益协会、镇江市环境科学学会、淮安市环境科学学会、大连市环保志愿者协会、福建绿家园、安徽省环保联合会、广东省环境保护基金会、上海市环境科学研究院、湘潭环境保护协会、益阳市环境资源保护志愿者协会、山东省环境保护基金会等.
(30)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件运用法律若干问题的解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”
(31)Jena Razzaque,Public Interest Environmental Litigation in India,Pakistan and Bangladesh,Kluwer Law International,pp.244-264.转引自陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J].法学,2013(7).
(32)陈亮,刘强.纠缠于正诉激励与滥诉预防之间---美国环境公民诉讼“败诉方负担规则”考察[J].法律适用,2007:8.
(33)陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J],法学,2013(7).
(34)“如果环境公益诉讼原告败诉,仍应承担自身为提起环境公益诉讼而耗费的各类成本,而不应通过环境公益诉讼基金等其他方式转嫁出去。唯有如此,潜在原告才会在提起环境公益诉讼之前仔细权衡其胜诉的可能性,并谨慎作出是否起诉的决定,从而实现“败诉方负担”规则所具有的‘正诉激励’与‘滥诉预防’的双重功能。”见陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J].法学,2013(7).
(35)美国的《反欺骗政府法》规定:个人如果提起“公私共分罚款之诉”,如果胜诉,将获得15%-30%不等的胜诉酬金。如果个人单独作为原告起诉胜诉的,可以获得已挽回资金损失的25%-30%作为报酬,而政府作为主要当事人参加诉讼的,个人可以获得已挽回资金损失的15%-25%作为报酬。美国在《清洁空气法》《清洁水法》等环境立法中规定了在公民诉讼中予以返还诉讼费用的措施.
(2)例如,日本消费者合同法的表述是“为不特定多数消费者的利益”,我国台湾地区针对的是“侵害多数人利益之行为”.
(3)庞德.法理学(第三卷)[M].廖德宇,译.北京:法律出版社,2007:18-19.
(4)韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学,2013(1).
(5)沈宗灵.法理学研究[M].上海:上海人民出版社,1990:61.
(6)颜运秋,石新中.论法律中的公共利益[J].中国人民公安大学学报,2004(4).
(7)例如按照我国《宪法》的相关规定,我国的水资源诸如水流、湖泊、海洋等,其所有权主要是由国家或集体享有,同时有关单位、组织和个人也可以依法或者依合同享有部分权能。当这类权益被侵犯时,一般是由国家、集体组织或部分权能的享有者提起国家环境利益诉讼或环境私益诉讼.
(8)别涛.环境公益诉讼的立法构想[J].环境保护,2005(12).
(9)巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析[J].法学,2016(9).
(10)“绿发会诉上街区马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局等人文遗迹破坏案”中,包含多处“不可移动文物”的马固村为配合政府规划的产业园建设而搬迁,导致多处重要文物毁损。原告将马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局一同告上法庭,要求其赔礼道歉,重新规划该地区,并采取原地保护、遗址保护、建立文物博物馆等补救措施。参见王硕.千年古村拆迁损毁文物民间环保组织状告政府[N].京华时报,2015-10-19(15).
(11)同(9)
(12)吕忠梅.《环境公益诉讼辨析》:“从表面上看,将环境公益诉讼作环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的区分是有道理的,因为环境民事公益诉讼是平等主体之间的诉讼,环境行政公益诉讼是不平等主体之间的诉讼,这符合人们对民事诉讼和行政诉讼的一般理解。但是,如果按照诉讼法理论对我国目前所提起的各种环境公益诉讼案件认真加以分析,便不难发现这一认识后面存在着诸多问题……”,法商研究,2008(6).
(13)林灿铃.荆斋论法---全球法治之我见[M].北京:学苑出版社,2011:337.
(14)王名.走向公民社会---我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报,2009(3).
(15)数据来源于中国社会组织公共服务平台http://www.chinanpo.gov.cn/search/cx_app.html.[2019-6-9].
(16)马庆钰.社会组织能力建设[M].北京:中国社会出版社,2011:12.
(17)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“如何解读上述法律规定,使那些依法运行并且具备维护公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来,从而确保审判的质效以及防止出现滥诉,是本《解释》需要解决的首要和核心问题。”
(18)判例主要来源中国裁判文书网与北大法宝.
(19)又如:2014年常州市环境公益协会诉储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司、无锡金科化工有限公司、无锡翔悦石油制品有限公司、常州精炼石化有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼一案;2014年中华环保联合会与宜兴市江山生物制剂有限公司水污染责任纠纷环境公益诉讼一案;2014年上诉人中华环保联合会以中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司为被告向北京市第二中级人民法院提起环境污染责任纠纷诉讼;2014年上诉人江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司、江苏施美康药业股份有限公司、泰兴市申龙化工有限公司,原审被告泰兴市富安化工有限公司、泰兴市臻庆化工有限公司因与被上诉人泰州市环保联合会环境污染侵权赔偿纠纷一案.
(20)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“第二条依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”
(21)《环境保护法》第五十八条:“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”
(22)Maryland Access to Justice Commission,Fee-shifting to Promote the Public Interest in Maryland,42 U.Balt.L.F.38,47(2011).
(23)林灿铃.国际环境法(修订版)[M].北京:人民出版社,2011:163.
(24)“1.代际公平:从时间特性和人类认识能动性出发提出的一种现世人类应有的道德责任感和对未来人类利益的道德义务感。2.代内平等:代内的所有人,无论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化方面的差异,对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利。3.可持续利用:以可持续的方式利用自然资源。4.环境与发展一体化:在制定经济和其他发展计划时切实考虑保护环境的需要,同时在追求保护环境目标时充分考虑发展的需要。”转引自林灿铃:《国际环境法(修订版)》,人民出版社,2011:158-163.
(25)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用:“第二条依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”“第三条设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区以上人民政府民政部门,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’。”“第四条社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性。”“第五条社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”
(26)[法]托克维尔.论美国的民主(下卷)[M].北京:商务印书馆,1988:636.
(27)根据中华人民共和国民政部《2014年社会服务发展统计公报》的统计,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,比上年增长10.8%,其中全国共有社会团体31.0万个,比上年增长7.2%;全国共有基金会4 117个,比上年增加568个,增长16.0%;全国共有民办非企业单位29.2万个,比上年增长14.7%.
(28)司法解释:“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的。”
(29)截至2018年9月,提起环境公益诉讼的环保组织增加到了22家,包括绿发会、中华环保联合会、中华环境保护基金会、自然之友、北京丰台区源头爱好者环境研究所、贵州省青年法学会、贵阳公众环境教育中心、河南省环保联合会、河南省企业社会责任促进中心、成都市河流研究会、重庆两江志愿服务发展中心、常州市环境公益协会、镇江市环境科学学会、淮安市环境科学学会、大连市环保志愿者协会、福建绿家园、安徽省环保联合会、广东省环境保护基金会、上海市环境科学研究院、湘潭环境保护协会、益阳市环境资源保护志愿者协会、山东省环境保护基金会等.
(30)最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件运用法律若干问题的解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”
(31)Jena Razzaque,Public Interest Environmental Litigation in India,Pakistan and Bangladesh,Kluwer Law International,pp.244-264.转引自陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J].法学,2013(7).
(32)陈亮,刘强.纠缠于正诉激励与滥诉预防之间---美国环境公民诉讼“败诉方负担规则”考察[J].法律适用,2007:8.
(33)陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J],法学,2013(7).
(34)“如果环境公益诉讼原告败诉,仍应承担自身为提起环境公益诉讼而耗费的各类成本,而不应通过环境公益诉讼基金等其他方式转嫁出去。唯有如此,潜在原告才会在提起环境公益诉讼之前仔细权衡其胜诉的可能性,并谨慎作出是否起诉的决定,从而实现“败诉方负担”规则所具有的‘正诉激励’与‘滥诉预防’的双重功能。”见陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思[J].法学,2013(7).
(35)美国的《反欺骗政府法》规定:个人如果提起“公私共分罚款之诉”,如果胜诉,将获得15%-30%不等的胜诉酬金。如果个人单独作为原告起诉胜诉的,可以获得已挽回资金损失的25%-30%作为报酬,而政府作为主要当事人参加诉讼的,个人可以获得已挽回资金损失的15%-25%作为报酬。美国在《清洁空气法》《清洁水法》等环境立法中规定了在公民诉讼中予以返还诉讼费用的措施.