摘要
在社会经济生活中，政府投资与私人投资构成了社会总投资的两个重要组成部分。政府投资因其资本的政府性来源及其对社会经济环境的影响力而备受关注。投资决策是否合理、投资目标是否恰当、执行过程是否严谨以及监督机制是否完善等，这些问题直接决定了政府投资公平与效率的实现。在当前政府投资规模急速膨胀的时代背景下，加速政府投资法律制度的建设将成为保障市场经济环境健康发展的关键。
中国的政府投资经历了六十多年的发展。特别是近十年间，其所具有的经济能力得到了空前的提高。然而与这种发展相伴随的是越来越多的质疑与诟病：投资缺乏理性、挤占民营投资空间、贪污腐败泛滥等诸多问题广泛存在于政府投资各个方面。随着地方政府融资平台的提出和实施，政府投资的规模将进一步得到放大。由此带来的问题的增加与深化，将有可能使政府投资走向积重难返的局面。2004年，国务院办公厅以投资管理模式改革为切入点，积极探索和推动政府投资管理制度化建设。到目前为止，从中央到地方出台的法律文件500多件，内容涵盖了政府投资的各个领域。但是对于政府投资问题的解决却收效甚微。法律制度建设暂时陷入一种“量效背反”的困境。“如何通过有效的法律制度设计实现政府投资行为向理性和法治的回归”这个问题已经迫切地摆在我们面前。
对于政府投资法律制度的研究必须清醒地认识到一个基本的学术逻辑：法律制度一方面是法学研究的研究对象，另一方面它又有接受其约束的规范对象。法律制度的原理与机制只有契合于其规范对象的内在本质与规律才能行之有效。因此，法学研究如果想要成功地推出一项法律制度，首先必须对这项制度将要规范的对象有一个细致入微、把握本质的了解。基于这样的逻辑，本研究从分析政府投资法律制度的现状入手，首先回归对其规范对象——政府投资本身的探讨，在把握政府投资的本质特征和运动规律的基础上再次返回到对制度的思考与探索上来。本文沿着“基本概念——制度现状——规范对象——制度原理——制度建议”的脉络逐层展开，以权利关系的分析为切入点，以信托结构作为理论工具，对政府投资及其法律制度做了全面而深刻的剖析。在此基础上，为政府投资的立法实践规划了宏观的战略性架构，并为政府投资的绩效管理制度设计了详尽的制度内容。本文的研究共分为七章。
第一章政府投资概述本章内容着重于对政府投资概念的定义并对其内涵与外延做明确的说明。“政府投资首先是一种投资行为”，基于这样的认识，首先从法学的角度对投资的概念进行了分析，获得了投资行为所必须具备的四个基本要素：主体、资本、对象和动机。以此为基础，对政府投资的概念进行了定义，认为“政府投资是政府及其各级机构为获得一定的经济效益或社会效益，以一定的资本作为出资参与或主导的经营事业过程。”通过对公共投资、国有资产投资、财政投资、政府投资项目、政府投资工程等概念的辨析，使政府投资概念本身的内涵更加准确、外延更加清晰。最后探讨了政府投资存在的理论基础和对其进行法律规制的必要性。
第二章中国政府投资法律制度的现状与困境本章从我国现有的政府投资法律制度入手，实证地分析了政府投资规模的发展、法律制度的建设以及制度规范的效果这三者之间的关系。伴随政府投资的快速发展，中国政府投资的法律制度建设也做出了不懈的努力。截至2010年，从中央各部门到各级地方政府出台了500多部法律法规和规范性文件。同时有8000多部法律法规和规范性文件涉及政府投资问题。但是相关性分析发现，立法在数量上的增长只在低效力层级上与政府投资规模的发展表现出高相关性。更为悖论的是，在政府投资立法实践取得大量制度成果的同时，政府投资中出现的问题却不断增多，问题日趋严重，呈现出“量效背反”的悖论。制度建设从制度体系到立法系统普遍面临一种发展的困境。通过对这些“量效背反”现象的深入剖析，本研究从权利的逻辑、规范的对象、立法进路与制度体系复杂性之间的矛盾以及立法的出发点四个方面指出了导致这些悖论与困境的深层次原因。
第三章政府投资的权利（权力）及其内在规律解析本章将研究的视角转回到政府投资法律制度的规范对象——政府投资本身上来。首先分析了政府投资中涉及的各种权利现象和权力现象，指出政府投资中出现的各种资本来源从本质上讲都是人民（或者说公民）所有或者作为出资人。本研究认为，政府投资是一种权利现象，其核心内容是由政府的受托人身份与公民之间形成的信托关系。通过权利关系分析方法，揭示了政府投资中的信托结构及其内部与外部多种权利和权力要素。进一步通过分析这些要素之间的相互关系和相互作用，以及权利转移和权力传递在政府投资中的运动规律，勾勒出政府投资的本质特征和内在规律。指出这种信托结构的不稳定性是政府投资的天然缺陷，是各种因素发生作用、各种关系产生影响的落脚点。因而维持信托结构的稳定性应当是更具现实意义的制度重心。
第四至第六章在充分认识政府投资本身的本质特征和内在规律的基础上，这部分的研究又返回到制度层面进行理论的探索。通过对整个政府投资行为的三段式分解，分别从决策、执行和监督三个方面进行法律制度的思考。
第四章政府投资决策的法律制度思考本章研究指出，政府投资中主要存在着两类决策行为：预算决策和具体项目决策。通过对预算决策过程的结构化分析，揭示出预算决策对行政系统内部权力安排的过程及其合理性与效率的依赖；并且通过对我国某一具体政府投资项目的决策过程的历史回溯，以及对建国以来政府投资具体方向的历史变迁梳理，揭示出具体项目的决策过程及其中政府的行为。以政府投资的信托结构作为工具，通过对政府投资决策行为的分析，指出对其进行规制的有效机理在于：通过制度设计阻隔可能影响信托结构的各种外部因素与关系，切断外因的影响路径；与此同时，在信托结构内部以政府的受托人身份作为规范的对象进行制度设计，从内因上降低决策主体被影响的可能。
对于预算决策，通过分析其中的权利与权力因素，指出预算决策应以受益人利益最大化为决策起点；揭示了政府的权力主体身份以及权力间的竞争关系对预算决策的影响及其行为的本质；进一步，通过政府投资“战略目标”的法制化、“政府支出责任”制度、预算决策责任制度等制度安排摒除政府权力主体身份等因素对预算决策的影响；同时通过构建“绩效预算”制度达到规范政府受托人决策行为的目的。对于具体项目的决策，以内部要素与外部要素的分析为进路，指出“外部要素内部化”的项目决策原则，并对此提出了“重大项目反向举证”、收益目标考评、外部因素选取等制度性救济方式。
第五章政府投资执行的法律制度思考政府投资的执行过程本质上讲是权利的转移借助权力传递系统得以实现的过程。由于这是两个截然不同的系统，遵循不同的内在逻辑。权力传递系统无法提供权利在不同的主体之间进行转移时所需要的契约性约束，而其系统内的制度性势能又不可避免地导致权利的体制性消耗。因此，制度的作用是通过对权力系统的规范与制约，使权利的传递在本质上而非形式上回归其应有的逻辑。
本章沿着预算执行与项目执行两条脉络，分别对其执行过程的法律制度展开探讨。预算资金的执行过程包括了资金管理的制度和预算调整的制度。其中，针对预算资金的执行过程，首先分别讨论了权力系统在地方政府融资、资金拨付、资金使用管理过程中的影响及现有制度的缺陷，并提出了相应的制度建议。其次，针对预算调整发生的各种可能原因，对其进行了分析和归类，指出产生故意调整行为原因在于政府的自身权利主体身份和权力主体身份的双重身份，并提出了的保证程序正义的规范原则。
在项目执行中主要存在三种过程：招投标管理、合同管理以及建设管理。通过分析权力系统对每一种过程所产生的影响，逐一提出制度建议。首先，针对招投标过程，有针对性地提出公开招标制度的刚性化、强制资源整合、完善投标人的救济权利等相关制度；其次，对于合同管理，按照合同订立阶段和履行阶段分别讨论了政府的权力主体身份可能发生的违规行为，分析了其内在的原因以及相应的制度救济；最后，针对建设管理，依据市场化运作的执行原则，建议完善项目法人制、项目代建制、控制性详细规划程序、独立监理人资格及监理责任制等。
第六章政府投资监督的法律制度思考本章从政府投资的信托结构入手，从原理上回答了政府投资监督的目的、对象、环节与方式等诸多问题。指出监督权虽然形式上不能由作为受益人的公民直接行使，但是这项权力必须实质上最终由受益人来掌握和左右。只有这样，监督才能达到它应有的效果。
本章梳理了政府投资过程中各种监督环节，并按照政府投资的流程环节进行了分类，基本划分为四种类型：审批类监督、审计类监督、建设类监督、使用类监督。绩效管理作为一种高效低成本的监督方式，可以广泛应用于监督的各个环节和各种类型之中，如审批绩效管理中的目标管理、审计绩效管理中的资金考核管理、建设绩效管理中的考核管理、以及使用绩效管理中的反馈管理等。为实现监督的权力最终归属于公民，在制度上必须建立对监督者的监督以及相应的绩效制度。由此而产生监督的链条。无论监督的链条如何延伸，只有其终点“止于公民”，监督才能保证不会流于形式。
第七章政府投资法律制度的构想与建议在对政府投资的决策、执行和监督进行充分制度思考的基础上，本章从立法实践和绩效管理两个角度对政府投资的法律制度建设分别提出了战略性构想和一系列具体意见。首先从立法实践的角度来看，本研究认为必须回归权利的视野，以保障权利为基本的立法出发点。以此为基础提出了制度建设的战略性框架：走实体法——程序法——诉讼制度相互协调、相互促进、共同发展的道路；强调实体法以权利和信托关系为立法理论的核心；充分利用程序法立法对实体法立法的推动作用；发挥诉讼制度对程序法和实体法的促进意义。其次针对绩效管理制度的转型，分析了从“投入-过程控制”向“产出-效果控制”转型的实质内容与重大意义，详细探讨了绩效管理制度的内容和可使用的类型，指出绩效管理制度改革必须采取的循序渐进策略并对具体步骤做了介绍。在此基础上，对预算和重大项目的绩效管理制度做了单独分析。同时，对评价机构的独立性制度和责任人制度及其必要性进行了分析。最后，本研究认为绩效制度转型实践必须与政治体制及其改革相结合，充分利用政治体制中的竞争性因素才能发挥其应有的作用。
In the social and economic life, government investment and private investmenthave constituted two important parts of the total social investment. Governmentinvestment has attracted great attention due to its governmental capital resources andinfluences on the social and economic environment. Whether the investment decisionis reasonable, the investment objective is appropriate, the implementation process isrigorous and the supervision mechanism is complete directly determine theimplementation of equity and efficiency of government investment. Under the currenttimes background of rapid expansion of government investment scale, the accelerationof construction of government investment legal system will become the key forguaranteeing healthy development of market economic environment.
Chinese government investment has experienced over sixty years’ development.Its economic capability has been improved unprecedentedly especially during the lastten years. However, more and more doubts and criticism are accompanied with suchdevelopment: many problems such as lack of investment rationality, occupation ofprivate investment space and corruption widely exist in various aspects of governmentinvestment. With the establishment and implementation of local government financingplatforms, the scale of government investment will be further expanded. Increase anddeepening of resulting problems might bring government investment into a situationwhere confirmed habits are hard to get rid of. In2004, the General Office of the State Council positively explored and promoted the construction of government investmentmanagement system with the reform of investment management mode as the entrypoint. Up to now, there are over500legal documents issued by the central and localauthorities, covering each field of government investment. However, there are feweffects on solving government investment problems. The construction of legalsystems has temporarily got into the trouble of “opposite quantities and effects”. Theproblem–how to implement the regression of government investment behaviorstowards rationality and legality–is urgently presented in front of us.
Researches on legal systems of government investment must be clearly aware ofa basic academic logic: on one hand, legal systems are the object of legal studies; onthe other hand, they have objects of standardization restrained by them. The principleand mechanism of legal systems can only be effective when corresponding to theintrinsic nature and law of their objects of standardization. Therefore, if expecting topromote a legal system successfully, legal studies must have a detailed understandingof the object to be standardized by the system and grasp its essence. Based on thislogic, this research first discusses its object of standardization–governmentinvestment, starting from the analysis on the status quo of government investmentlegal systems, and then returns to the thinking and exploration of the system on thebasis of grasping the substantive characteristics and motion characteristics ofgovernment investment. This paper comprehensively and deeply analyzes governmentinvestment and its legal systems subject to the line “basic concept–status quo of thesystem–object of standardization–system principle–system recommendation” withthe analysis of power relationship as the entry point and the trust institution astheoretical tool. Based on this, this paper plans a macro strategic framework forlegislative practice of government investment and designs detailed system contentsfor the performance management of government investment. The research of thispaper is divided into seven chapters.
Chapter I: Government investment overview. This chapter focuses on thedefinition of government investment and clear explanation of its connotation andextension.“Government investment is first a kind of investment behavior”. Based on this knowledge, this chapter first analyzes the concept of investment from theperspective of law and obtains four basic elements that must be possessed byinvestment behaviors: subject, capital, object and motivation. This chapter defines theconcept of government investment based on this and considers that “governmentinvestment is a business management process joined or led by the government and itssubordinate institutions with a certain amount of capitals as investment for thepurpose of obtaining certain economic or social benefits”. Through analysis on suchconcepts as public investment, state-owned asset investment, financial investment,government invested projects and government invested engineering, this chaptermakes the connotation of government investment more accurate and the extensionmore clear. Finally, this chapter discusses the theoretical basis of the existence ofgovernment investment and the necessity of legal regulations.
Chapter II: Status quo and dilemma of Chinese government investment legalsystems. This chapter empirically analyzes the relationship between the developmentof government investment scale, the construction of legal systems and the effects ofsystem standardization, starting from the current legal systems of governmentinvestment of China. With the rapid development of government investment,continuous efforts have also been made for the construction of legal systems ofChinese government investment. As of2010, over500laws and regulations andnormative documents have been issued by each central department and localgovernments at all levels. Meanwhile, over8000laws and regulations and normativedocuments are involved in government investment issue. However, the relativityanalysis shows that the increase of legislation number only has a high relativity withthe development of government investment scale at low effectiveness level. A paradoxis that while the legislative practice of government investment gets greatachievements with respect to systems, problems occurred in government investmenthave constantly increased and those problems become more serious, presenting aparadox of “opposite quantities and effects”. The system construction is faced with adevelopment dilemma ranging from the system to legislative system. Through deeplyanalysis on these phenomena of “opposite quantities and effects”, this research points out the deep causes of these paradox and dilemma from four aspects–logic of rights,object of standardization, legislative way and the complexity of system.
Chapter III: Analysis on interests (rights) and intrinsic rules of governmentinvestment. This chapter returns the perspective of research to the object ofstandardization of government investment legal systems–government investment.This chapter first analyzes various interests phenomena and rights phenomenainvolved in government investment and points out that various capitals occurred ingovernment investment are owned or invested by the people (or citizens). Thisresearch considers that government investment is a kind of rights phenomenon and itscore content is the fiduciary relationship between the government’s trusteeship andcitizens. This paper reveals the fiduciary structure in government investment andvarious internal and external interests and rights elements through the analysis methodof rights relationship; further describes the intrinsic features and rules of governmentinvestment through analyzing the correlation and interaction between these elementsand the characteristics of motion of interests and rights transfer; points out that theinstability of this fiduciary structure is the natural defect of government investmentand the stance of effects of various factors and influences of various relationships.Thereby, the maintenance of stability of fiduciary structure should be the system corewith more realistic significances.
From Chapter IV to VI: based on full cognition of substantive characteristics ofgovernemnt investmwnt and internal rules, ths research in this part returns tosystematical layer for theoretical exploration. Ponder over legal systems from threeaspects including decision making, execution and supervision through three-sectiondecomposition of government investment behaviors.
Chapter IV–deliberation of legal system of government investment decisions.The research of this chapter points out government investment mainly includes twotypes of decision-making behaviors: budget decision and specific item decision.Through structural analysis of the process of budget decision, reveal the dependenceof budget decision on internal power arrangement of administrative system and therationality and efficiency; and through back tracing of the decision process of certain government investment project and setting historical changes of specific governmentinvestment direction, reveal the decision process of specific projects and governmentbehaviors. Taking fiduciary structure of government investment as the tool, throughanalysis of government investment decision behaviors, point out effective mechanismof regulation is: obstruct various external factors and relations that may affect thefiduciary structure and cut off influencing paths of external factors through systemdesign; meanwhile, carry out system design in the internal of the fiduciary structure,taking government’s fiduciary as the standardization object and reduce the possibilityof decision-making subject being affected.
As for budget decision, point out the characteristics of budget decision: take theprofit maximization of the beneficiary as the staring point; reveal power subject statusof the government and the competitive relation among powers and its impact on thebudget decision and the nature of the behavior; further, through institutionalization ofgovernment investment “strategic objective”, arrangement of “governmentexpenditure liability” system and budget decision liability system, get rid of theimpact of factors including power subject status of the government on the budgetdecision; meanwhile, reach the purpose of standardizing the fiduciary’s decisionbehaviors through construction of “performance budget”. As for specific projectdecision, through analysis of internal elements and external elements, point out theproject decision principle of “internalization of external elements”, and put forwardinstitutional relief methods including “reverse testification of great project”, earningstarget appraisal and external factor selection.
Chapter V: deliberation of legal system implemented for government investment.The execution process of government investment essentially is the process ofrealization of power transfer with the help of power delivery system. Since these aretwo completely different systems, they abide by different internal logics. Powerdelivery system cannot provide contractual restraint required for power transfer indifferent subjects. The institutional potential energy in the system inevitably leads toinstitutional consumption of power. Therefore, institutional effect is to make powertransfer return to proper logic in nature not formally through standardization and restriction of power system.
This chapter along two thoughts (budget execution and project execution)discusses legal systems of the executions processes respectively. The executionprocess of budget funds includes fund management system and budget regulationsystem. Aiming the execution process of budget funds, first discuss the influence ofpower system on management of local government financing, fund appropriation andfund use and the defects of existing systems and put forward correspondingsuggestions on systems. Second, aiming at various possible causes of budgetregulation, analyze and classify them and point out the cause of intentional regulationis the dual identity of self power subject status and power subject status of thegovernment and raise standardization principles to ensure just procedures
There are mainly three processes during execution of projects including bidingand bid invitation management, contract management and construction management.Put forward suggestions on systems one by one through analysis of the impact ofpower system on each process. First, aiming at biding and bid invitation process, putforward rigidity of open bid invitation, mandatory resource integration and perfectionof relief rights of bidders and other relevant systems; second, with regard to contractmanagement, discuss possible illegal behaviors of power subject status of thegovernment according to contract conclusion stage and performance stagerespectively, and analyze internal causes and corresponding institutional relief.;finally, aiming at construction management, in accordance with the implementationprinciples of marketization operation, offer suggestions to perfect project legal entitysystem, project agency system, regulatory detailed planning procedure, independentsupervisor qualification and supervisor responsibility system etc.
Chapter VI: deliberation of legal system of government investment supervision.This chapter starts with the fiduciary structure of government investment and answersquestions including the purpose, object, link and way of government investmentsupervision in principle. Point out although the power of supervision cannot bedirectly exercised by the citizen as the beneficiary formally, this right must bemastered and controlled by the beneficiary finally substantially. Only in this way, supervision can reach the due effect.
This chapter sets various links during the process of government investment, andclassifies them according to the procedure and link of government investment. Theyare basically classified into four types: examination and approval supervision, auditsupervision, construction supervision and use supervision. As an efficient andlow-cost supervision way, performance management can be widely applied to eachlink of supervision and each type, such as management by objectives in examinationand approval performance management, fund assessment management in auditperformance management, assessment management in construction performancemanagement and feedback management in use performance management etc. Torealize that supervision power belongs to citizens finally, institutionally, it is requiredto establish supervision system for supervisors and corresponding performance system,thus generating the supervision chain. Regardless of how the supervision chainextents, only with “all for citizens” as the end point, it can be guaranteed thatsupervision will not become a mere formality.
Chapter VII: Conception and suggestion on legal system of governmentinvestment. On the basis of full consideration of decision, execution and supervisionof government investment, this paper puts forward strategic ideas and a series ofspecific suggestions for legal system of government investment from two perspectivesincluding legislation practices and performance management. First, in terms oflegislation practices, this research considers it is required to return to power view soas to ensure power is the basic starting point of legislation. The strategic frame ofsystem construction is raised based on this: take the way of mutual coordination,promotion and common development of substantive law-procedural law–litigationsystem; emphasize the core that the substantive law is based on rights and fiduciaryrelation; make full use of the promotion effect of procedural law legislation onsubstantive law legislation; give play to the promotion significance of litigationsystem on procedural law. Second, aiming at the transition of performancemanagement system, analyze the substantial content and great significance of thetransition from “input–process control” to “output–effect control”, discuss the content of performance management in details and workable types and point outevolutionary strategy required for performance management system reform andintroduce the specific steps. Based on this, analyze budget and performancemanagement system of significant project separately. In addition, analyzeindependence system of evaluation units and responsible persons system and thenecessity. Finally, this research considers performance system transition practicesmust be combined with political system and the reform and make full use ofcompetition factor in political system to give play to its due effects.
引文
①参见倪家铸、严英龙著：《地方政府投资行为研究》，中国经济出版社1993年1月版。
②参见何文君：《政府的基本职能：代理与服务——国家起源的政治学与经济学再解读》，载《思想战线》2005年第6期，第127页；参见王林秀、杨建喜、李飞：《基于委托代理的政府投资建设项目评标模型设计》，载《建筑管理现代化》，2007年第5期；参见程瑜：《政府预算中的委托代理关系研究——一个契约经济学的分析框架》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2009年第3期；参见严玲、赵黎明：《公共项目契约本质及其与市场契约关系的理论探讨》，载《中国软科学》，2005年第9期；参见后小仙：《基于公共受托责任的政府投资项目契约性质分析》，载《中国行政管理》，2008年第12期；参见后小仙：《政府投资项目中的公共受托责任:基于契约理论的视角》，载《建筑经济》，2008年第11期。
③参见冯涛、袁为：《“政府产权”范式的理论内涵及其对政府改革的意义》，载《福建论坛·人文社会科学版》，2008年第3期；陈维达：《论政府产权制度的完善》，载《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2007年第4期。
④参见娄峥嵘：《财政不完全契约条件下我国财政支出优先次序的选择——兼论我国公共服务型财政的构建》，载《理论探讨》，2010年第1期。
①参见吴斌：《政府投资行为法律调控初论》，载《湘潭大学社会科学学报》，2000年第12期。
②参见汤敏：《“不与民争利”是政府投资的原则》，载《领导决策信息》，2003年第3期。
③参见施正文：《关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨》，载《国家行政学院学报》2005年第1期。
④参见马俊、周燕：《中国省级政府投资决策体制研究：一个案例研究》，载《公共管理研究》，2006年00期。
⑤参见区莹、宁骚：《超计划政府投资现象的公共决策研究》，载《经济与管理》，2005年9月。
⑥参见祁玉清：《防范政府投资项目的决策风险》，载《宏观经济管理》，2006年第7期。
⑦参见谢琳琳、傅鸿源：《基于灰色评价的政府投资项目决策风险分析》，载《建筑经济》2005年第10期。
⑧参见区莹：《政府投资工程项目决策监督机制研究》，载《经济师》，2007年第2期。
①参见邓正来:《中国法学何出处建构“中国法律理想图景”时代的论纲》，商务印书馆2006年版，第3页。
②马克思恩格斯全集：第1卷，北京：人民出版社，1956：8。
①[美]阿伦·威尔达夫斯基：《预算：比较理论》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2009年6月版，第2页。
①刘昌黎：《关于投资相关概念的理论思考》，载《东北财经大学学报》2008年第5期，第7页。
②陈友邦、秦志敏主编：《投资管理》，东北财经大学出版社2006年版，第18页。
①“任何概念都是一个意群，都或多或少地由不同的内在要素构成，我们将之成为概念（构成）要素。因此，与其说以概念作为研究的起点还不如说以概念的构成要素作为研究的逻辑起点更为准确。一个概念由多少个概念要素构成，就要首先研究多少个概念要素，否则必然陷于武断与突兀。”——顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2002年版，第3页。
①国有资产一般分为三类：“由国家对企业的出资所形成的权益，即企业国有资产或称经营性国有资产（如2009年我国颁布的《企业国有资产》适用此类国有资产）；由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产；以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产”。——安建主编：《中华人民共和国企业国有资产法释义》，法律出版社2008年版，第8页。
①严玲赵黎明：《政府投资项目双层多级委托代理链的分析》，载《财经问题研究》，2005年第12期，第41页。
②柯楠：《从行政法角度看我国的投资监督现状》，载《学术交流》，2006年第4期，第49页。
③任旭、刘延：《构建政府投资建设项目后评价机制研究》，载《中国行政管理》，2010年第3期，第67页。
①王世成、曲炜：《政府投资项目概念辨析》，载《中国审计》，2007年第24期，第63页。
②陈振华、彭忠益：《政府投资项目监管“三重困境”透视》，载《湖南文理学院学报（社会科学版）》，2008年第3期，第111页。
①崔宗涛：《优化我国政府投资的若干思考》，载《财经研究》，1996年第10期，第3页。
②参见黄建清：《经济转型时期中国政府投资与经济增长研究》，福建师范大学博士学位论文，2004年。
①施正文：《关于我国政府投资法制建设的几个问题的探讨》，载《国家行政学院学报》，2005年第1期，第49页。
①参见韩志峰：《中国政府投资调控研究》，中国社会科学院研究生院博士论文，2011年。
②Jeffrey L. Dunoff, Joel P. Trachman, Economic Analysis of International Law, The Yale Journal of InternationalLaw, Vol.24,1999.
③JoonBeom Pae, Sovereignty, Power, and Human Rights Treaties: An Economic Analysis, Northwestern Journalof International Human Rights, Volume5, Issue1,2006.
①“我国当前一些大型公共建筑工程，特别是政府投资为主的工程建设中一些地方不顾国情和财力，热衷于搞不切实际的‘政绩工程’、‘形象工程’；不注重节约资源能源，占用土地过多；一些建筑片面追求外形，忽视使用功能、内在品质与经济合理等内涵要求，忽视城市地方特色和历史文化，忽视与自然环境的协调，甚至存在安全隐患。”——参见《中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国审计署关于加强大型公共建筑工程建设管理的若干意见》（建质〔2007〕1号）。
①该数据库网址为：http://vip.chinalawinfo.com/，访问时间：2011年3月2日。
②北大法宝与政府投资有关的效力层级划分如下：层级中央法规司法解释地方法规规章1法律地方性法规2行政法规地方政府规章3司法解释地方规范性文件4部门规章
①本文所采用的数据除有特殊说明外，均来自2011年4月20日之前的检索。由于数据库不断在更新，因此检索结果会不断变化。
①《中国财政年鉴2007》中有1950-2006历年财政支出的主要支出项目及其金额。因此，不必再翻阅之前的年鉴。特别地，年鉴出版是自1992年开始的，这之前的数据可以从2007年年鉴中获得。
②财政部预算司网址：http://yss.mof.gov.cn/。
③财政部国库司网址：http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/。
④2007年，我国实行了政府收支分类改革，改按新的政府收支分类科目反映国家、中央、地方财政相关功能支出数据。作为过渡年份，2007年的收支分类科目与前后都有差别。因此，对于数据的科目归类处理应分别辨别处理。具体如下：1、对于2007年以前的数据，以下科目归类为政府投资：基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教.科学.卫生事业费、国防支出；2、对于2007年的数据，以下科目归类为政府投资：国防、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务；3、对于2007年以后的数据，以下科目归类为政府投资：国防、教育、科学技术、文化体育与传媒、保障性住房支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备等事务、金融事务、地震灾后恢复重建支出。
①第一部专门法规为《成都市政府投资建设公益性项目管理办法》，颁布时间：1998年8月8日（现已失效）；颁布机构：成都市人民政府。
①储春平：《试析地方规范性文件》，载《秘书》2000年第1期，第7页。
①三边工程，是指边勘测，边设计，边施工的工程。
②三超工程，是指概算超估算、预算超概算、决算超预算。
③胡子工程，喻指进度缓慢、一拖再拖而长期不能投入使用的工程。
④刘剑文著：《重塑半壁财产法—财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第91页。
①参见2008-2010年贵州省、甘肃省、云南省、湖南省、四川省、广东省、山东省预算执行和其他财政收支的审计工作报告；2009-2010年，浙江省审计厅：《全省政府主导性建设项目实施情况专项审计调查结果》；中国审计署：《2010年第3号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果”》；《2009年“金沙江溪洛渡水电站工程审计结果报告”》；《2010年第4号：“金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果”》；《2010年第3号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果”》；《2006年第1号：“部分水利建设资金和水利项目审计结果”》；《2009年“554座病险水库除险加固工程审计调查结果”》。
①刘剑文著：《重塑半壁财产法—财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第91页。
①根据《中华人民共和国立法法》第八条：“下列事项只能制定法律：……（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。”政府投资问题归属为财政制度，应制定“法律”，即应有法律作为本项行为的主体性制度规范。然后依据基本法律原则制订关于具体流程中的决策、招投标、代建制等具体
制度。各级行政部门的法规、规章、规范性文件应是对法律的辅助与具体化，因各地区的经济发展水平、产业结构所以在法律的基础上结合本地区的实际情况对法律进行特性化诠释，使法律能够得到落实。但现有的法律系统并没有起到该作用。因没有法律这一层级的规范，各市级行政部门作为承担地方政府投资职能的主要行政单位，有着对制度的直接需求但又无“法”可依，所以“政出多门”。
①例如，同为地方政府规章的《乌鲁木齐市政府投资项目管理办法》（2006年8月12日实施）与2005年1月19日实施的《武汉市政府投资项目管理办法》（试行）在体例上完全一致；制度的内容中，以规范目的条款为例，浙江省、重庆市、乌鲁木齐市的政府投资项目管理办法（地方政府规章）与深圳市在2000年颁布的政府投资项目管理条例（地方性法规）的内容表达完全一致，同为“为规范×市的政府投资项目管理，建立健全科学的、民主的（高效的）政府投资项目决策程序和组织实施程序，确保（保证）工程质量，提高投资效益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法”；另外上述法规中对于政府投资的职能分工条款，除了措词的细微差异，内容也趋于一致。但是其监管职责分工并不明确。
①刘仁山：《法治进程中的语言建设》，载《山东人大工作》2001年第4期，第58页。
②四川省扩大内需投资项目建设管理和资金使用存在的问题：1、四川省自贡市荣县双溪水库项目：审计发现该项目设计未经公开招投标，项目单位直接委托自贡市水利电力建筑勘测设计院进行设计；2、四川省富顺县木桥沟水库病险水库除险加固项目：审计发现该项目设计未经公开招投标，项目单位直接委托自贡市水利电力建筑勘测设计院、内江水利电力建筑勘测设计院进行设计；3、四川龙头食品有限公司优质小麦深加工项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位直接委托四川天雄建设工程有限公司施工建设；
4、四川省巴中市惠昌食品公司农村信息化服务体系建设项目：审计发现：该项目施工未经公开招投标，项目单位直接委托个人施工建设；5、四川省绵阳市豪茂魔芋食品公司年产600吨改性魔芋葡甘聚糖生产线项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位通过比选确定江油市长建实业公司为施工单位；6、四川阆中煜群农产品开发有限公司年产3万吨生姜制品生产线建设项目：审计发现：该项目施工未经公开招投标，项目单位直接委托四川中宁建设有限公司、阆中龙锋建设有限公司施工建设；7、四川依格尔纺织品有限公司高端丝绸产品产业化以及炼染环保治理技术改造项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，直接由项目单位组织施工建设；8、四川润丰肉食品有限公司100万头生猪屠宰加工迁建项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位直接委托营山北观建筑工程有限公司施工建设；9、四川省自贡红星高压电瓷有限公司年产35万支铁道棒式瓷绝缘子生产线建设项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位采用邀请招标方式确定四川省兆仓建筑有限公司为施工单位；10、四川省华西能源工业股份公司节能环保型锅炉制造基地建设项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位采用邀请招标方式确定成都市龙西建筑工程有限公司为施工单位。11、四川长征集团有限公司大型复合机床及关键功能部件产业化项目：审计发现该项目施工未经公开招投标，项目单位采用邀请招标方式确定四川华西集团有限公司为施工单位；12、四川省成都市邛崃市城市卫生填埋场工程：审计发现该项目施工单位违规将勘察业务分包给四川蜀西地质工程勘测院。——中国审计署：《2011年第10号：“10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用审计调查结果”》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2668828.html，访问时间：2011年4月20日。
①笔者在北大法宝——《中国地方法规规章库》（地方级）数据库中以“四川省”为标题关键词进行检索，并在所得结果中以“招标”为全文关键词再次检索。浏览了最终结果共24条地方性法规、28条地方政府规章、504条地方规范性文件，初步得出结论。
①中国审计署：《2011年第10号：“10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用审计调查结果”》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2668828.html，访问时间：2011年4月20日。
①笔者以为，当今的中国正在经历她历史上人口最多、经济最繁荣、社会结构最复杂、信息交流与文化冲突最频繁的时代，世界范围内也无出其右者。其中权利与权力给予我们的切身感受以及它们之间的冲突也达到了前所未有的程度。可以说，对于权利与权力，我们有着比历史上任何一个时代、世界上的任何一个国家都更加丰富的直接体验。如果可以将西方的经典暂时放置一边，并抛开一切先入之见，我们应当也可以像古圣先贤一样，回溯到人类最原始的状态，以虔诚与沉静开启原点性的思考；而这个时代为我们提供的丰富而充沛的实践结果和实践机会，应当可以使我们更有条件为“权利”与“权力”做出准确而生动的注解。
①本文中讨论的权利，仅指财产性的权利；权力，仅指政府的行政权力。
②笔者下文对于权利的讨论是基于对权利的以下认识：现代法律意义下，“权利”一词从结构到含义仍然由组成它的两个字构成：权和利。所谓权，是指法律之“力”作用于主体的“人”，使主体具有的合法性、资格或身份等；所谓利，是指主体所具备的合法性、资格或身份等规定的其可以享有的特定物或事及其所带来利益。“权”通过对“利”的内容的规定性从而形成权利的边界。在权利的这种构成中，权是决定性因素，权的改变会导致权利的改变；利是从属性因素，“利”的改变只有因“权”发生改变才能使权利改变。权利的重要特征是其对权利主体的依附。其中“权”必须依附于某个权利主体。不存在不附着于任何权利主体的权，即不存在“悬空”的权。同时，可以被权依附的也只能是权利主体而非其他类型的主体或者物。权的这种依附性构成了权利与权利主体归属关系的逻辑基础。因此，权利必须归属于某个权利主体；而且权利所归属的也只能是权利主体而非其他类型的主体或者物。由于权利主体是私属性的法律“人”，而权利是私属性的权利主体的全部内容，因此，权利也仅有私的属性。
①从财产权利的角度来看，宪法中有大量的条款涉及到国家一词。宪法中关于财产权利的规定中都不涉及政府。但是在部门法中，存在政府作为所有权代行机构的条款。如：《中华人民共和国物权法》第四十五条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”；《中华人民共和国企业国有资产法》第三条：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”；《中华人民共和国土地管理法》第二条“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”；《中华人民共和国草原法》第九条：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权”；《中华人民共和国水法》第三条：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”；《中华人民共和国海域使用管理法》第三条：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”；《中华人民共和国矿产资源法》第三条“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。显然，无论从宪法角度还是从部门法角度来看，政府都不能成为国有财产的所有权人。当政府在现实经济生活中行使国有财产的所有权时，其身份也仅仅是国家的代表而非所有权主体本身。
①BOT（Build-Operate-Transfer）项目融资，即建设-经营-转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。BOT有多种衍生模式，包括BOO（建设－经营－拥有）、BT（建设－转让）、TOT（转让－经营－转让）、BOOT（建设－经营－拥有－转让）、BLT（建设－租赁－转让）、BTO（建设－转让－经营）等。PPP（Private－Public－Partnership）项目融资，即“公私合伙制”，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。其典型的结构为：特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。ABS（Asset-Backed Securitization）项目融资，即资产证券化模式，是指以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益（如收入现金流）为保证，通过在资本市场发行高档债务来募集资金的一种证券化融资方式。
②陈志武著：《金融的逻辑》，北京：国际文化出版公司2009年版，第2页。
①笔者在本文中对权力及权力主体的阐释，是基于以下的认识：“权力”一词从结构到含义也是由组成它的两个字构成：权和力。所谓权，是指法律之“力”作用于主体的“人”，使主体具有的合法性、资格或身份等；所谓力，是指主体所具备的合法性、资格或身份等规定的对其他法律“人”拥有的法律之力。“权”通过对力的规定性从而确定出权力的边界。在权力的这种构成中，权是决定性因素，权的改变会影响力的存在状态或者作用的发挥，从而导致权力的变化；力是从属性因素，力的存在状态及作用的发挥受“权”的制约。在权力中，力有可传递性。权力在不同主体之间的运动以力的传递为形式。权力由当前的主体传递给下一个主体是以当前主体的权的规定性为基础，通过向下一个主体授权使其获得权的合法性、资格或身份等，并因此使其获得对其他法律“人”的法律之力。权力的传递都是可逆的。这里的可逆是指授权的可撤销性。在权力中，权具有依附于权力主体的重要特征。只有当法律之力作用于权力主体，使主体获得合法性、资格或身份等，权才能得以产生。因此，不存在不附着于任何权力主体的权，即不存在“悬空”的权。同时，可以被权依附的也只能是权力主体而非其他类型的主体或者物。权的这种依附性构成了权力与权力主体归属关系的逻辑基础。因此，权力必须归属于某个权力主体，而且只能是权力主体而非其他类型的主体或者物。由于权力主体是法律“人”公的状态，而权力是公性的权力主体的全部内容，因此，权力具有公的特征。同时由于权力只能归属于权力主体，权力不会与法律“人”的其它属性，尤其是私属性，发生关联。因此，我们可以称其具有绝对公属性。
①魏宏著：《权力论—权力制约与监督法律制度研究》，上海三联书店2011年版，第155页。
①魏宏著：《权力论—权力制约与监督法律制度研究》，上海三联书店2011年版，第151页。
②魏宏著：《权力论—权力制约与监督法律制度研究》，上海三联书店2011年版，第159页。
③《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。
④魏宏著：《权力论—权力制约与监督法律制度研究》，上海三联书店2011年版，第159页。
①更为详细的数据请见喻中著：《权力制约的中国语境》，山东人民出版社2007年版，第225页。
②《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长贾春旺2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上）。
③《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2009年3月10日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上）。
④《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2010年3月11日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上）。
⑤《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上）。
⑥《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长张思卿1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上）。
⑦《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长韩杼滨2002年3月11日在第九届全国人民代表大会第五次会议上）。
⑧《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长贾春旺2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上）。
⑨网址：http://forum.home.news.cn/thread/73797079/1.html，访问时间2011年10月29日。
①经济学家们通过实证分析也证明了政府机构“经济性”的存在：如周庆智（2004）从政治社会学的角度，对内蒙古自治区的一个县的县级行政结构的运行做了翔实的论述和分析。他指出，从县级财政与行政动力来源来看，县政府已经完全成为维持自身权力利益而运行的科层机构。他指出：“在市场改革导向的条件下，今天的县政府正以‘收益最大化’为目标，致力于资本原始积累的努力之中。依靠加强税收征集能力并不断强化垄断利益，它已发展到可以形成自身政策偏好的地步。”并指出：“作为一个有着自身权力利益的行动者，县政府总是表现出一种试图通过掌控资源来扩充权力的内在倾向。”——周庆智著：《中国县级行政结构及其运行一对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第97页。另外，马骏和侯一麟的研究也指出，官僚部门都逐步发展成为追求部门利益最大化的组织，而且，这些部门都会利用其控制的专业知识和信息来追求自身的利益。对于部门而言，追求自身利益最大化的一个重要途径就是控制一定数量的自主支配的资金。——马俊、侯一麟：《中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架》，载《经济研究》2004年第10期。
①在上一节中，我们分析了政府投资的出资人都是人民；即便是债务性资本其债务主体最终本质上也是人民。作为一个有更多政治意味的术语，“人民”一词对于法律上的探讨将有诸多不便。无论是出资性的资本还是债务性资本，与之在现实经济生活中发生关联的都应该是法律上可以定性描述的财产权利主体“。人民”作为一个概念性的名词，无法承担起这一法律的角色。从法律的角度来看，政府投资主要表现了政府与公民的关系。而人民更应该被理解为公民（或者大部分公民）的全体，或者公民在意志上的共同体。因此，以后的讨论中我们将更多使用“公民”一词来展开相关法律过程的讨论。
①[美]弗兰克·伊斯特布鲁克，丹尼尔·费希尔：《公司法的经济结构》，张建伟、罗培新译，北京大学出版社2005年版，第101页。
①ROBERT T. DANFORTH:Rethinking the law of Creditors’ Rights in Trust [J],Hastings Law Journal,2002(53):291.
①ROBERT FLANNIGAN: Business Applications of the Express Trust, The Alberta Law Review,1998(36):643.
①我国财政部即为中央财政一级预算单位，而中央各部门预算由部本级和下属54个二级预算单位的预算组成。
①“政府是建立在猜忌而不是信任之上的”——托马斯·杰斐逊：《1789年的肯塔基州决议案》，转引自[美]詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社2000年版，第17页；“今天的政府已经不是这样一个人们可以信赖的‘人’了”——[英]弗里德里希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），中国大百科全书出版社2000年版，第488页。
①朱大旗：《从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期，第81页。
②[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2007年版，第5页。
①黑格尔：《逻辑学》（上卷），商务印书馆1966年版，第54页。
①网址：ttp://finance.ifeng.com/roll/20101022/2753092.shtml，“英国政府叫停潮汐能源项目拟新建八座核电站”，访问时间：2010年10月21日。
②[美]托马斯·雅诺斯基：《公民与文明社会》，柯雄译，辽宁教育出版社2000年版，第111页。
③“通往荒芜之桥”是2008年美国总统选举时的热门词汇之一，这座预算高达数亿美元的桥梁将连接阿拉斯加州一个小镇和一个仅有50名居民的小岛，计划遭曝光后成为政府滥用纳税人钱的证据。时任阿拉斯加州州长的萨拉·佩林因为曾支持这项工程而饱受抨击。该工程最终被喊停。
④[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1997年版，第264页。
⑤[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第77页。
①桑木谦著：《私人之间的监控与惩罚》，山东人民出版社2005年版，第52页。
②Alasdair Roberts: The Logic of Discipline.Oxford University Press2010.p49.
①Breton,Albert: Competitive Governments: An Economic Theory of Politice and Public Finance, CambridgeUniversity Press,1996：（3）.
②Breton,Albert: Competitive Governments: An Economic Theory of Politice and Public Finance, CambridgeUniversity Press,1996：（3）.
③张曙光：《地区经济发展和地方政府竞争》，载《中国转型中的制度结构与变迁》，中国社会科学出版社2000年版。
①[美]詹姆斯·M·布坎南、理查德·E·瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年，第161页。
②[美]詹姆斯·M·布坎南、理查德·E·瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年，第158页。
①[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2007年版，第20页。
②具体的投资计划可以包括项目说明、预算开支、经费来源、工程时间、日常运营的投入产出、优先顺序及理由等。
③王淑荣、李颖：《简介英国、意大利政府投资项目监督管理体制》，载《中国财政》2007年11月，第77页。
④[美]詹姆斯·M·布坎南、理查德·E·瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年，第177页。
⑥[美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第5页。
①如2008年在金融危机的大背景，我国中央政府提出的“四万亿经济刺激方案”。但若以不同的成效目标评价，这次四万亿投资模式及具体投向可能会发生改变。2009年中国社会科学院《人口与劳动绿皮书》中针对四万亿投资提出三个模拟，用投入产出的方法来模拟投资与就业的关系。第一种方案，按照过去的投资方法，重视对固定资产的投资从而进行产业投资分配。“四万亿”投资完成以后，可拉动非农产业就业4482万人，相当于2008年全部非农就业的9.6％；第二种方案，计划分配的方案。按照现在我国发展改革委员会公布的对不同行业的投资结构安排，可拉动非农产业就业5135万人，相当于2008年全部非农就业的11.0％；第三种方案，本着就业优先原则。充分考虑到不同的行业、不同的产业拉动就业的效果之间差别，再进行投资分配。其中给予教育、卫生、社会保障等服务业最高的就业拉动系数，其他产业按照就业拉动系数从大到小排列。可以创造就业7236万人，相当于2008年全部非农就业的15.5％。模拟也分析得出，这三种分配方案拉动GDP的增长没有很大的差别。——参见蔡昉：《调整“4万亿”投资方向，避免无就业复苏》，载《南方周末》，http://www.infzm.com/content/34114，访问时间：2009年9月13日，20:21。
②Willioughby,Katherine G、Julia E.Melkers:《实施PBB：对于成功的矛盾看法》，载《政府预算编制和财政》——转引自沈春丽：《绩效预算》，http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Shenpaper.pdf，访问时间：2012年2月18日。
③沈春丽：《绩效预算》，http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Shenpaper.pdf，访问时间：2012年2月18日。
④沈春丽：《绩效预算》http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Shenpaper.pdf，访问时间：2012年2月18日。
①沈春丽：《绩效预算》http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/Shenpaper.pdf，访问时间：2012年2月18日。
②林大茂、李勇：《英国公共支出绩效考评及对我国的启示》，载《中国财政》2005年第7期，第62页。
③“在任何时候，全体公民都可以被分为两个集团，主导者和被主导者。根据统治阶级模型，财政结构是一种制度或曰工具，通过这一工具，那一为全社会决策的阶级，从被统治阶级或被统治集团那里强索资金，以提供统治阶级希望看到提供的商品和服务，或为此而筹措资金。为达到这个目标，统治集团总是尽力创造财政幻觉，这种幻觉使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人觉得供给他们的公共商品和服务的价值比实际的价值要大。税收和支出的各种制度如此组织起来以创造这一系列的幻觉”。——[美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第135-153页。
①江依妮：《英国集权财政下公共服务供给的分析与启示》，载《当代财经》2011年第4期，第44页。
②浙江省赴德政府投资项目管理培训团：《德国政府投资项目管理考察报告》，2005年3月28日。
③参见王绍光、胡鞍刚：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版。
①何国华：《国有独资企业利润分配与上缴法律制度研究》，中国政法大学博士论文，2009年。
②[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2007年版，第22页。
③[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2007年版，第19页。
①朱大旗：《预算法修订应特别关注五大问题》，载《法制日报》，http://antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=1403，访问时间：2011年8月20日。
②参见王绍光、胡鞍刚：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版。
③如美国经济学家埃冈·纽伯格等提出政府经济活动应当产生下列广泛的结果:(1)生产力的增长或维护(包括不能更新的资源的管理),人力资本和物力资本的增长等等；(2)劳动的充分就业；(3)价格和生产的稳定；
(4)支付差额在一个时期的平衡；(5)国家的威望和实力；(6)有关收入和财富的平等或获得收入或财富的机会的平等的某些打算；(7)个人对影响自己福利的事项有做出决定的自由,而不是对这种决定的中央集中控制；(8)保持环境的、道德的和美学的价值标准。——[美]埃冈·纽伯格：《比较经济体制———从决策的角度进行比较》，吴敬链等译，北京：商务印书馆，1986年版，第16页。
①近年中国各省市已建、在建大剧院部分统计如下：①上海东方艺术中心，投资11.4亿元；②杭州大剧院，投资10亿元；③宁波大剧院，投资6.19亿元；④绍兴大剧院，投资3.1亿元；⑤广州歌剧院，投资13.8亿元；⑥东莞大剧院，投资6.18亿元；⑦湖北武汉琴台大剧院，投资10亿元；⑧河南郑州艺术中心，投资9亿元；⑨重庆大剧院，投资15亿元；⑩深圳大剧院,改造耗资1.2亿元；黑龙江大庆歌剧院，投资2.7亿元；江苏省阜宁县（江苏省贫困县）歌剧院，投资5000万元；江西抚州汤显祖大剧院、博物馆、图书馆、文化广场建筑群，投资6亿元……，而据不完全统计，其中宁波大剧院、广州大剧院、温州大剧院等场馆在建设过程中多有违规操作，其中宁波大剧院曾牵出一起腐败大案，涉及腐败部门19个，涉及金额过亿。其中，时任宁波市委副书记徐福宁在此案中落马。
②翟敏：《深圳音乐厅大剧院空置率高吃补贴仍现亏损》，每日经济新闻网，http://house.21cn.com/news/news/2010/11/24/7962917.shtml，访问日期：2010年11月24日。
①吴焰：《文化观察：关注大剧院豪华设施，建得起用不起》，载《人民日报》2007年2月9日，第11版。
①邓亮：《我国支线机场的生存现状》，载《现代经济信息》2010年第18期，第182页。
①参见上海发展战略研究会编：《三峡工程的论证与决策》，上海科学技术文献出版社，1988年版，第30-35页。
①中国审计署：《2010年第3号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果”（二O一O年二月十二日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，访问日期：2011年10月3日。
①中国审计署：《2009年“金沙江溪洛渡水电站工程审计结果报告”》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2302166.html，访问日期：2011年10月3日。
②中国审计署：《2010年第4号：“金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果”（二O一O年二月十二日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2388048.html，访问日期：2011年10月7日。
③中国审计署：《2009年第14号：“关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果”（简称扩内需项目）》，http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1282/1934936.html，访问日期：2011年10月7日。
④中国审计署：《2010年第3号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果”（二O一O年二月十二日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，访问日期：2011年10月3日。
⑤中国审计署：《2010年第4号：“金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果”金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果（二O一O年二月十二日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150.html，访问日期：2011年10月7日。
⑥中国审计署：《关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果（二〇〇九年十二月二十九日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1282/1934936.html，访问日期：2011年10月6日。
⑦中国审计署：《2006年第3号（总第15号）：“西部地区退牧还草项目审计调查结果”、“河南等16个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查结果”》，网址：
http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1282/1934936.html，访问日期：2011年10月6日。
①中国审计署：《2010年第3号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果”（二O一O年二月十二日公告）》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，访问日期：2011年10月3日。
①转引自詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社2000年版，第17页。
①余超文：《公民参与政府决策的逻辑必然与现实对接——以广州番禺垃圾焚烧发电项目为视角》，载《唯实》，2011年第4期，第52页。
②例如，2007年经厦门市经民意表达最终迁址的PX化工厂项目。厦门市政府为该已获国家发改委批准的PX项目提供了民众表达意见的渠道，由市民对于地区经济发展与地区生态环境等目标间进行权衡、取舍。2007年12月14日，厦门市政府公开摇号产生了100名市民代表，参加该项目的环评座谈会。其中99名市民代表出席了座谈会，结果只有6人支持PX项目继续兴建，85％以上的代表均表示反对；在此之前，厦门市委主办的厦门网提供了一个环评投票平台：“倾听民声科学决策―厦门市重点区域（海沧南部地区）环评报告网络公众参与活动”，经过约24小时的投票，结果显示有5.5万票反对建设PX项目，仅3000票支持。最终政府顺应民意于2009年1月批准该项目移址漳州。
①参见孙晖、梁江：《美国的城市规划法规体系》，载《国外城市规划》，2000年第1期。
②See Jeffrey L. Dunoff, Joel P. Trachman: Economic Analysis of International Law, The Yale Journal ofInternational Law, Vol.24,1999.
①See JoonBeom Pae, Sovereignty: Power, and Human Rights Treaties: An Economic Analysis, NorthwesternJournal of International Human Rights, Volume5, Issue1,Fall2006.
②[美」艾伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出，借贷与平衡》(第4版)，中国人民大学出版社2001年第l版，第23页。
③参见杨飞虎：《公共投资腐败治理的国际经验与借鉴》，载《经济社会体制比较》，2010年第4期，第97页。
①如美国波特兰市城市规划局的公共参与过程有收集信息、绘制规划、制定规划三个阶段，并且会组成一个社区居委会，再由房地产商组成一个三方公平小组制定规划，由政府机构的代表担任基本顾问，从而确保公众参与的广泛性和程序性。——参见蔡定剑：《公众参与与政府决策》，载《三月风》2011年第1期，第50页。
②“新中国成立以来，我国只有两项工程提请全国人民代表大会审议通过，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年三峡工程建设项目。南水北调工程其投资总额达3500亿元，建设工期30年，国家大剧院50亿元投资的预算，都未提交全国人民代表大会审议批准”——见刘剑文：《重塑半壁财产法—财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第25页。
①根据中华人民共和国铁道部发展计划司转发的《国家发展改革委关于下达2004年第一批新开工固定资产投资大中型项目计划(发改投资[2004]75号)的通知》（计综函[2004]10号）整理。
①[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），中国大百科全书出版社2000年版，第485页。
①笔者统计整理自“2008-2010年贵州省、云南省、甘肃省、湖南省、四川省、广东省、山东省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。
②如根据《国务院国有资产监督管理委员会2005年度预算执行审计结果》：“在1998至2005年，国资委所属5家单位挪用国家建设资金共960.73万元。其中，中国轻工业联合会所属轻工业人才交流培训中心将‘培训楼维修改造’项目的建设资金250万元，转移至由该中心主任等3人成立的公司及另外一家民营公司，涉嫌个人挪用公款；中国石油和化学工业协会所属石油和化学工业规划院挪用‘办公楼消防系统改造’等项目的建设资金275.67万元，用于办公楼装修；中国钢铁工业协会所属冶金科技发展中心挪用‘办公设备购置及网络建设’项目的建设资金188.4万元，用于日常经费支出等；中国钢铁工业协会挪用‘办公用房设施更新及网络建设’等项目的建设资金95万元，用于购买职工住房和支付《中国钢铁业》杂志社开办费；国资委机关服务中心挪用‘南线阁39号宿舍临时电改造正式电’项目（建设内容为配电室外线工程）的建设资金151.66万元，用于对配电室进行装修改造和重新采购安装新配电设备。”
①关于法定机构设立的初衷，李光耀认为，“一般新加坡人，无论个人的感情和效忠对象如何，总不愿公开和任何政党发生关系。与其说对政治的冷漠，毋宁说他们害怕（共产党）”。这样“人民可以不必要和人民行动党那样的政党，或社会福利厅那样的政府部门公开发生关系。但他们可以和半独立的与半官方的法定机构打成一片”——Jackis Swee:The First Twenty Years of the People’sAssociation,People’sAssociation,1980,p.23.
②中共中央组织部干部教育局国家外国专家局出国培训与管理局：《新加坡市场经济中的政府角色》，党建读物出版社1997年版，第6页。
③孙景峰：《新加坡人民行动党执政形态研究》，人民出版社2005年版，第168页。
①对于地方政府融资平台贷款情况分析，中国人民银行发布的《2010年中国区域金融运行主报告》中指出：“据中国人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。总体看，地方政府融资平台贷款主要呈现以下特点：一是东部地区平台个数较多，中部、西部地区县级平台占比例较高。地方政府融资平台个数与地方经济发展程度密切相关，通常地方经济发展程度越高，则地方政府融资平台个数越多。二是平台贷款持续高增态势稳步回落，公益性项目贷款平稳收缩。三是贷款方式以抵押、质押为主，从原先过度依赖地方政府信用的贷款比重有所下降。且5年期以上贷款占比超过50%。四是贷款主要投向公路与市政基础设施，土地储备贷款集中情况有所缓解。五是国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。”
②§3121Procedure (a)(1)-(7), CHAPTER31—PUBLIC DEBT,SUBCHAPTERⅡ—ADMINISTRATIVE,UNITED STATES CODEANNOTATED Title31Money and Finance§§1to3720.p251.
①陈志武著：《金融的逻辑》，北京：国际文化出版公司，2009年版，第8页。
②国务院2010年6月10日颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）；随后财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布了《关于贯彻＜国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知＞相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）。
③中国财政部预算司：《美国地方政府预算管理透析》，网址：http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080928_79350.html，访问时间：2011年10月6日。
①我国《财政部关于中央预算单位2011年深化国库集中支付改革若干问题的通知》（财库[2010]138号）指出了大力推进和深化财政国库各项改革的目标。其中在支付方式改革上提出要全面深化国库集中支付改革，实现所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付。并且通过国库单一账户、零余额账户、财政专户和特设专户等组成国库单一账户体系，逐步将中央预算单位实有资金银行账户纳入其中。同时完善各单位预算执行管理制度和预算支出责任制度，切实提高预算执行的均衡性和效率。逐步替代以往“以拨代支”的财政支付方式，使财政支付方式集中化、统一化，便于监管和责任追究。其中国库支付方式主要包括，财政直接支付和财政授权支付。按照“2011年深化国库集中支付改革通知”确定的范围：（1）财政直接支付的资金范围包括：一般预算支出和政府性基金支出中，年度财政投资超过500万元的工程采购支出；中央基层预算单位项目支出中，纳入政府采购预算且金额超过100万元的物品和服务采购支出；能够直接支付到收款人或用款单位的转移性支出，包括拨付有关企业的补贴等；国有资本经营预算支出。（2）实行财政授权支付的资金范围包括：一般预算支出和政府性基金支出中，未纳入财政直接支付的工程、物品、服务等购买支出和零星支出；特别紧急支出；财政部规定的其他支出。并且根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）规定，从2011年1月1日起，我国除教育收费不纳入预算实行财政专户管理外，其他按预算外资金管理的收入将全部纳入预算管理，并按照财政国库管理制度有关规定的支付方式支付。不纳入预算但实行财政专户管理的资金，仍从财政专户中核拨。
①据美国全国预算官员协会（NASBO）统计，美国有40个州实行用款计划（Allotment）制度。其中20个州采用的是分季用款计划，7个州实行分月用款计划。而且大部分州的用款计划针对的是所有部门、所有基金。“用款计划（Allotment）”制度是指核定财政年度内每段时间的用款限额，规定一个部门在一段时间内（通常为一个季度或一个月）使用的预算不能超过此限额。其实质就是对各部门年度预算的分解，对预算的用款实行计划性管理，确定各部门分阶段的预算用款限额，以保证预算顺利执行。
②对于资金拨付法律责任的相关规定，在我国主要见诸于财政部国库司于2000年和2001年分别颁布的两个部门规章。其中2000年颁布的《中央预算资金拨付管理暂行办法》（财库〔2000〕18号）第二十八条规定，对于资金违规使用的单位，要依据有关法律、法规的规定从严处理。而相较“从严处理”的概要性规定，2001年财政部颁布的《财政预算资金拨付管理暂行办法》（财库〔2001〕60号）所规定的拨付和使用资金责任追究制度较为具体，该办法第二十一条规定：“各级财政部门要建立内部监督检查制度，对财政资金审核拨付、会计核算等日常工作实施定期检查和不定期抽查。对违规、违纪行为及时做出处理：……对有违反管理规定行为的，要视情节轻重，相应给予批评教育、通报批评，以及对当事人和负有领导责任的人员进行纪律处分，必要时应将当事人调离现任工作岗位”。
①§1341.Limitations on expending and obligating amounts (a)(1)(A),CHAPTER
13—APPROPRITATIONS,SUBCHAPTER Ⅲ—LIMITATIONS,EXCEPTIONS,AND PENALTIES,UNITEDSTATES CODE ANNOTATED Title31Money and Finance§§1to3720.p161.
②§1341.Limitations on expending and obligating amounts (a)(1)(B), CHAPTER
13—APPROPRITATIONS,SUBCHAPTER Ⅲ—LIMITATIONS,EXCEPTIONS,AND PENALTIES,UNITEDSTATES CODE ANNOTATED Title31Money and Finance§§1to3720.p161.
③§1517.Prohibited obligations and expenditures (a)(1)、(2),CHAPTER15—APPROPRITATIONSACCOUNTING，SUBCHAPTER Ⅱ—APPORTIONMENT, UNITED STATES CODE ANNOTATED Title31Money and Finance§§1to3720.p195.
④§1350Criminal penalty, CHAPTER13—APPROPRITATIONS，SUBCHAPTER Ⅲ—LIMITATIONS、EXCEPTIONS、AND PENALTIES, UNITED STATES CODE ANNOTATED Title31Money andFinance§§1to3720.p179.
⑤§1351Reports on violations, CHAPTER13—APPROPRITATIONS,SUBCHAPTERⅢ—LIMITATIONS,EXCEPTIONS,AND PENALTIES, UNITED STATES CODEANNOTATED Title31Moneyand Finance§§1to3720.p180.
⑥笔者统计整理自各省审计厅的工作报告，《关于2008年度云南省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《2009年度湖南审计工作报告公布》；《甘肃：关于2009年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《关于2009年度贵州省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《关于2009年度云南省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》《；关于广东省2008年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《关于广东省2009年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《四川省人民政府关于四川省2009年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》；《关于山东省2007年度省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》。
①中国审计署：《2011年第29号：“审计署移送的至2011年6月已办结的39起案件和事项情况”》中与政府投资预算资金有关的案件就有四起，分别是：案例十：“中铁十六局集团公司京沪高铁三标八分部项目原经理王锦迎等人涉嫌贪污和挪用公款案”。审计署2009年在京沪高铁跟踪审计中发现，2009年2月，王锦迎等人采取伪造采购合同、发票和入库单等手段，侵吞项目建设资金380多万元，并挪用项目建设资金170多万元为他人购买钻机。案例十一：“中铁十一局汉宜铁路项目部财务部原部长王利达等人侵占国有资产案”。审计署2010年在汉宜高速铁路项目审计中发现，2009年12月和2010年2月，王利达和中铁第十一局第四工程有限公司原副总经理罗克卿分别以个人名义购买轿车支出56万多元，在施工成本中列支。案例三十三：“中铁十七局京沪高铁八工区项目部账外存放资金问题”。审计署2010年在京沪高铁跟踪审计中发现，2009年1月至2010年3月，经八工区项目经理闵召龙、书记谢志文和总会计师童长贵同意，该工区将销售钢筋边角余料和废钢模板等材料取得的收入95万元，存入个人银行卡内，未纳入本单位会计核算。案例三十六：“中铁大桥局集团第三工程有限公司中心实验室转移资金问题审计署”。2010年在京沪高铁跟踪审计中发现，中铁大桥局集团第三工程有限公司中心实验室采取伪造工资表虚列支出等方式，将以中心实验室名义对外签署技术服务合同取得的收入76.7万元转移存放账外。——网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2744664.html，访问时间：2011年6月20日。
②1、《青海省预算管理条例》（发布日期：1996年1月26日）；2、《玉树藏族自治州财政预算管理条例》（发布日期：1994年7月30日）；3、《陕西省财政预算管理条例》（发布日期：1990年4月26日）。
③1、《浙江省政府投资预算管理办法》（发布日期：2011年6月16日）；2、《河北省省级预算管理规定》（发布日期：2005年2月26日）；3、《安徽省综合财政预算管理暂行办法》（发布日期：1998年12月25日）；
4、《四川省省级财政预算管理办法》（发布日期：1997年6月3日）。
①在实践中，通过票据作假方式，冲抵工程款项，超高预算等比比皆是。中国审计署《2011年第6号：“10省区市部分机场建设情况审计调查结果”》发现：大庆、榆林、乌鲁木齐和成都等4个机场的材料供应商为逃避税收，在与施工单位结算时使用虚假发票，涉及金额0.33亿元；成都机场的施工单位将土石方工程分包给13个自然人，后者为逃避税收，在与施工单位结算时提供了223张“白条”，涉及金额0.65亿元。
①[美]道格拉斯·G·拜尔：《法律的博弈分析》，严旭阳译，法律出版社1999年版，第9页。
①程实：《建设工程招投标监管的法律思考》，载《山西师大学报（社会科学版）》，2010年第7期，第48页。
②如2000年1月1日实施的《中华人民共和国招标投标法》是按照总则、招标、投标、开标、评标和中标为结构的。
③如某项目土建招投标时，精装修、室外园林、绿化等工程的深化设计未完成，并不具备招标条件，但建设方却在土建招标工程量清单中设置部分装饰和室外工程子目，在深化设计完成后，以土建总承包合同已包含为由不再进行招投标。但实际上合同中相应内容与设计工程内容及工程量完全不吻合，在具体实施时双方通过大量变更或签订补充协议的形式结算，致使这部分工程价款逃避了投标环节的竞争性和合同的约束，成为施工单位谋求额外利益的重要来源。——参见李民：《工程建设领域招投标违规新动向及审计策略》，中国审计署http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2827540.html，访问时间：2011年
10月20日。
①一些建设单位在主体合同之后，频频签订补充协议，直接指定原承包商实施，增加的工程多为应招标的单体建筑，甚至签订多份补充协议，协议合计数超过原合同金额。——参见李民：《工程建设领域招投标违规新动向及审计策略》，江苏省审计厅：http://www.jssj.gov.cn/newsfiles/127/2011-11/24012.shtml，访问时间：2011年10月20日。
②如一些行业主管部门或地方政府，采取对本地区、本系统以外的承包商或供应商不给予资格认定、不发给有关许可证、收取高额的管理费等方式，排斥、限制本地区、本系统以外的法人或其他组织参加本行业、本地区的投标竞争；有的行业主管部门或地方政府甚至直接要求本系统、本行业的采购单位只能将采购项目交给属于本地区或本系统的单位，本系统、本地区以外的单位不得参与本系统、本地区采购项目的投标。
③有“中国政府采购第一案”之称的“北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部政府采购不作为”案中的中标单位为广东开元医疗设备有限公司。经笔者查证该公司于2004年1月5日在广州工商局注册成立。而本案中政府采购是2004年10月29日国家发展和改革委员会和国家卫生部共同委托招标公司作为代理机构对外公开招标的，并且在2004年11月19日开标。当2004年11月30日招标公司公布了招标结果时，中标的供应商即为广东开元医疗设备有限公司。也就是说，中标人是在投标前九个月注册成立的，其经营年限尚不满一年。不难看出，此类公司并不具备投标资格，招标代理机构也未能严格履行审查义务。
④有些投标单位采取低报投标价中标，然后在施工过程中蓄意增加变更内容。由于业主、监理对签证把关不严，或施工单位与业主、监理联手弄虚作假，高价结算以牟取高额利润。
⑤在招投标过程中投标人之间互相串通，以一家单位为主要投标人，其他单位作为陪衬投标以此左右中标结果。
⑥中国审计署：《2011年第6号：“10省区市部分机场建设情况审计调查结果”》：大庆萨尔图机场飞行区场道工程招标违规签订的施工合同比中标价（1.26亿元）高出一倍多，项目招投标和投资控制流于形式。
⑦如某BT项目，招标文件中要求投标人自报融资费用及利率，投标文件中也有承诺，但中标通知书发出后，双方在洽谈合同时，中标人提出要按照央行利率变动调整利率，同时要求计取复利。此条款是对招标精神的原则性突破，招标人不愿答应，但最终迫于工期的压力只得妥协，因此而增加的融资费用几千万。——参见王毅珏：《抓住政府BT项目核心积极开展有效审计监督》，中国审计署：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2813790.html，访问时间：2011年10月20日。
⑧该数据库网址为：北大法律信息网http://vip.chinalawinfo.com/，访问时间：2011年10月20日。
①《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）等。
②中国国家发展改革委员会外事司：《德国联邦政府投资项目的决策与管理》，载《中国经贸导刊》2004年第16期，第21页。
①程实：《建设工程招投标监管的法律思考》，载《山西师大学报（社会科学版）》，2010年第7期，第48页。
①“中国政府采购第一案”——“北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部政府采购不作为”案中的原告北京现代沃尔经贸有限责任公司依据政府采购法向财政部投诉国家重大项目的招投标问题。但财政部以该项目为重大项目为由将其转给国家发改委受理。这项高达114亿元的公共卫生医疗救治项目的招投标采购，因究竟应该由发改委负责监管，还是财政部监管，依现有法律制度对其监管责任无法清晰划分，从而引发诉讼。
①中国国家发展改革委员会外事司：《德国联邦政府投资项目的决策与管理》，载《中国经贸导刊》2004年第16期，第21页。
②有的施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，留有“活口”，给以后的定价留出了余地。以湖北省随州市为例，审计局2008年至2009年对政府投资的38个工程项目竣工决算审计结果表明：在送审金额3.8亿的基础上核减施工单位高估冒算金额达1.5亿元，平均核减率达39%。高估冒算的具体表现为重复计算、变更调减部分不扣除、不按合同规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。——参见丁子愚：《浅谈政府投资项目建设中存在的问题及应采取的对策》，湖北省审计厅：http://www.hbaudit.gov.cn/html/2010/0310/8198.htm，访问时间：2011年10月20日。
③在政府投资项目的建设合同中一般明确约定了综合单价调整和物价波动引起的价格调整的范围和方法，但施工单位在结算书中，仅对工程量增加、综合单价和材料价格需调增的项目调增工程结算款，而对工程
量减少、综合单价和材料价格需调减的项目并不调减工程结算款，造成施工单位多结工程款。此外，业主对工程结算把关不严，施工单位通过重复计算或虚增工程量、高标准取费等方式，虚增工程结算款。
①导致合同时滞的原因是多方面的，其一如中标人为获取更多的利益，不断地增加筹码，提出过度要求，往往导致谈判时间超出文件规定时限；其二如经过招标人授意而先施工再订合同等。——参见王毅珏：《抓住政府BT项目核心积极开展有效审计监督》，中国审计署：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2813790.html，访问时间：2011年10月20日。
②许多建设项目除了中标合同，业主和承包商常另行签订一个或多个补充协议，这些补充协议分为两类，一类是对原中标合同的某些未明确事项的补充说明，但往往会造成合同之间相关条款的冲突，使得在进行工程造价决算审计时存在两个或多个相矛盾的结算依据，导致发生争执的现象；另一类是对原中标合同价格的直接更改，改变了原合同的实质性内容，与招标内容不符，违背了实质性响应的原则。——参见陈岸：《关于投资审计中把握好招投标环节的思考》，中国审计署：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2805790.html，访问时间：2011年11月20日。
①可借鉴财政部关于印发《自主创新产品政府采购合同管理办法》的通知（财库[2007]31号）对于补充性协议的规定，第九条：“在合同履行过程中，双方当事人依法变更合同条款、签订补充条款或协议的，不得违背促进自主创新的原则。双方当事人依法变更合同条款、签订补充条款或协议涉及自主创新产品的，采购人或者其委托的采购代理机构应当将补充条款或协议的内容、补充理由，以及变更后的合同、补充条款或协议副本报同级财政部门和有关部门备案。”
①中国审计署：《2004年第3号（总第04号）“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果”》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1027/2958685.html，访问时间：2011年12月1日。
②“搭车征地”违规的主体主要包括项目建设单位和相关地方政府，从违规主体及利益驱动上分析，“搭车征地”违规问题主要分为以下两类：一是建设单位从自己的利益出发，多报建设用地面积，以达到多征用土地用于本单位的其他用途。如建造职工宿舍，扩大办公区建设等；二是因建设项目征地是政府行为，建设用地必须经过地方政府的层层报批，相关地方政府想多征土地用于其他用途而借某项目建设之名，多报或多批征地面积。如借公路和铁路等基础设施建设，多征土地用于城市经济开发区建设、房地产开发、市政工程建设等“搭车征地”。违规征用的土地用途包括房地产开发、办公楼建设、经济开发区建设、市政工程建设等批准的项目建设内容以外的多种用途。——参见徐嵩舜：《建设项目“搭车征地”的两个审计方法》中国审计署：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2563560.html，访问时间：2011年10月20日。
③据不完全统计：2008年实施的10个工程竣工决算审计中，9个国家建设项目中有8个存在超规模投资现象，其中某中学教学楼立项批复投资额为900万元，实际投资额为1318万元，超规模投资418万元，超规模投资率为46.44%；某机关行政楼立项批复投资额为510万元，实际投资额为850万元，超规模投资340万元，超规模投资率为66.66%。还有1个医院综合楼及附属工程项目，立项批复投资规模为780万元，实际投资1400万元，超规模投资达620万元之巨，超规模投资率为79.49％。——参见陈方波：《国家建设项目超规模投资透视及对策思考》，中国审计署：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2315817.html，访问时间：2011年11月1日。
④某些国家建设项目在实施过程中，不能完全按既定设计施工，受人为干涉因素较大，有的甚至一任领导一任做法，通过擅自变更设计规划、变更签证使领导的意图得以贯彻，从而导致投资超规模。如《2004年第3号：“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果”》中“抽查的526个项目中，有136个未按照国家发展改革委与有关省（区、市）政府签订的建设责任书或项目计划建成。”
⑤安徽省合肥市建委等有关部门在建设南淝河治理项目过程中，一方面大幅度增加沿河两岸景观改造等建设内容，其中绿化与景观用地多征了80万平方米，超概算达1.72亿元，概算外增加灯饰景观费用3327万元；另一方面又大幅削减污水管网、河道清淤等必要的建设内容，少建污水管道60公里和1座泵站，比概算减少投资1.25亿元。由于大幅削减管网建设，致使原设计中的雨水、污水分流无法实现，汛期时污水直接排入河道，加之由于上游河道未进行清淤，造成淤泥堆积，严重影响了南淝河水污染治理效果。——参见中国审计署：《城市基础设施国债项目建设效果审计结果公布》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1027/2958685.html，访问时间：2011年12月1日。
①如1975年美国法律协会（American Law Institute）颁布了《土地开发规范》（A Model Land DevelopmentCode）。该规范强调了以现状为基础进行预测，制定远期战略，和近期用地政策与措施；并提出制定五年一期的优先建设项目、资金来源、负责部门的计划；更加注重规划的经济和社会效益、规划的定期修改和一年一度的法定建设项目报告。明确了总体规划进行远期指导和分区规划进行近期控制之间的关系。
①监督是监督主体对被监督主体行使权利与履行义务督促和检查，是对被监督主体、权力的约束，是对其履行义务的补充。通过监督，能促进被监督主体更有效地行使权利和更充分地履行义务。
①[日]星野英一：《私法中的人》，王闯译，中国法制出版社2004年版，第84-85页。
②[英]彼得·斯坦，约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社2004年版，第229页。
③[德]尤尔根·哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年，第65页。
①参见马国贤著：《政府绩效管理》，上海：复旦大学出版社2005年版。
②参见马国贤著：《政府绩效管理》，上海：复旦大学出版社2005年版。
①许安拓：《绩效预算改革启示与借鉴》，载《人民论坛》2010年第10期，第119页。
①周立夫：《加强政府投资监管探析》，载《湖南科技学院学报》2007年第8期，第75页。
②请见中国审计署：《2007年第2号：“34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果”》、《2008年第2号：“18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果”》、《2011年第6号：“10省区市部分机场建设情况审计调查结果”》、《2010年第2号：“京沪高速铁路建设项目跟踪审计结果”京沪高速铁路建设项目跟踪审计结果》、《2009年第7号：“554座病险水库除险加固工程审计调查结果”》、《2011年第2号：“审计署移送的2010年底已办结的28起案件情况”》等，http://www.audit.gov.cn/，访问日期：2011年3月30日。
①本文中的权力与权利，笔者界定为所有的权利都只有“私”的属性，不包含“公”的特征；所有的权力都只有“公”的属性，都不包含“私”的特征。而且笔者认为所谓“公共利益”、“公共权利”、“人民利益”，仅仅是个人的私权利的部分让渡，然后汇集而成的量的集合。不存在所谓的质变。正如每个人看到公款吃喝、铺张浪费都会愤怒或抱怨一样。这些情绪中已经暗示我们，那些已经让渡出去的权利从未与个人割断联系。
②笔者认为：“共有主体及其对权利集的共有也只是我们在理论上的虚拟设定。现实生活中并不存在这种共有主体的实在形态。但是，当作为被创设的权力机构的对立面时，每个权利主体都会有与其他权利主体同属一个共同体的感觉。而从各公民转移权利形成权利集的初衷来看，其明显表达了他们的共同体意识。共有主体正是对这一共同体意识在法律上的具象。”
①也有学者对此提出控权的思路，但笔者认为两者在实质意义上并无根本区别。所以在此及下文均以限权统称之。
②如前文提到的：政府权利主体身份、政府受托身份、受益人的弱势地位、信托结构的漂移等等。
①王新红：《论经济法诉讼的实体法支持》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第5期，第63页。
②万毅：《程序法与实体法关系考辨——兼论程序优先理论》，载《政法论坛》2003年第12期，第101页。
③[美]史蒂文·苏本、玛格瑞特·伍：《美国民事诉讼真谛》，蔡彦敏、徐卉译，北京：法律出版社2002年版，第226页。
④刘剑文：《重塑半壁财产法——财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第91页。
①我们此处所指的程序是指权利行使的步骤、方法类制度，仅与实体权利实现过程有关的“非诉讼”程序制度。
①王勇：《试论实体法与程序法的关系》，载《学理论》2010年第23期，第153页。
②[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，北京：中国政法大学出版社1996年版，第63页。
①江平：《<行政诉讼法>的台前幕后》，载《政府法制》2011年第16期，第6页。
①Estate of Wall v. Commissioner,101T.C.312,313(1993).Also see MICHAEL R.HOUSTON,Estate of Wallv.Commissioner: An Answer to the Problem of Settlor Standing in Trust Law [J].Northwestern University LawReview,2005(99):1754.-转引自徐卫著：《信托受益人利益保障机制研究》，上海交通大学出版社2011年版，第69页。
②UNITED STATES CODE ANNOTATED Title31—Money and Finance§§3729—3733.
①Civil Rights Attorney's Fees Award Act of1976，which is a law of the United States.It allows a Federal court toaward reasonable attorneys' fees to a prevailing party in certain civil rights cases.
②Civil Rights Attorney's Fees Award Act of1976was designed to create an enforcement mechanism for thenation's civil rights laws without creating an enforcementbureaucracy——http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_Rights_Attorney's_Fees_Award_Act_of_1976.
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