摘要
改革开放以来,我国经济一直保持着较快速度的发展,经济的快速增长引致了对土地的大量需求,导致建设用地急剧扩张、耕地面积不断减少,严重威胁我国粮食安全和生态安全。要解决当前经济发展和耕地保护的矛盾,一个重要途径就是农村土地整理。通过农村土地整理,可以增加有效耕地面积,提高耕地资源质量,改善农业生产条件,大幅度提高土地生产性能,促进农村社会经济的可持续发展。长期以来,我国政府一直重视农村土地整理工作,截止至2006年底,国土资源部和财政部共安排国家投资土地整理项目8批2320个,建设规模162.6×104hm2,规划新增耕地面积37.3×104hm2,预算投资总额297.9×109元。随着农村土地整理工作的推进,土地整理内涵发生了变化,农村土地整治上升为国家层面的战略部署,成为保障国家粮食安全、促进新农村建设和城乡统筹发展的重要平台和抓手。从2010年开始,中央财政将安排260亿元整体推进农村土地整治示范工作；为了完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务,“十二五”期间我国将投入6000亿元新建高标准基本农田。然而,随着农村土地整理项目实施的日渐深入,绩效问题逐渐暴露：农村土地整理项目超概算,项目未能达到设计生产能力以及投入营运后处于亏损局面的情况时有发生。因此,开展农村土地整理项目绩效研究,构建农村土地整理项目绩效框架体系,对于提高农村土地整理项目投资决策水平、建设效果,促进农村土地整理事业健康发展具有重要的理论意义和现实意义。
在前人相关研究的基础上,论文在委托代理理论、不完全契约理论、利益相关者理论、公共物品理论、项目治理理论等的支撑下,采取规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的范式,系统探讨了农村土地整理项目绩效研究的理论与方法,并以苏州市农村土地整理项目为例,进行了实证研究。具体来讲,论文开展了以下内容的研究：(1)农村土地整理项目运行过程。从农村土地整理的公共物品属性入手,分析农村土地整理项目的供给主体、组织过程,探讨农村土地整理项目建设过程中存在的委托代理关系、契约关系。(2)农村土地整理项目绩效影响因素分析。农村土地整理项目绩效的形成,既有内部因素的作用,也有外部环境的影响,论文分别从农村土地整理项目治理的三大基本职能、农村土地整理项目管理的四大基本职能出发分析内部因素对农村土地整理项目绩效的影响；根据农村土地整理项目的运作实践,探讨政策环境、市场环境、经济环境、技术水平、自然条件等外部因素对农村土地整理项目绩效的作用。(3)农村土地整理项目绩效测度。从农村土地整理项目绩效测度主体入手,分析农村土地整理项目绩效测度目标；运用三维结构模型与逻辑框架法构建农村土地整理项目绩效测度体系；在此基础上,根据测度目标与测度体系确定农村土地整理项目绩效测度指标,选取农村土地整理项目绩效测度方法。(4)农村土地整理项目绩效改善路径选择。结合农村土地整理项目的公共品性质、公益性目标,探讨农村土地整理项目治理路径和农村土地整理项目管理路径,前者主要包括内部治理与外部治理,后者主要体现为完善机构设置、优化工作程序和健全管理措施。(5)在以上理论与方法研究的基础上,对苏州市农村土地整理项目进行实证分析,诊断农村土地整理项目绩效制约因素,探讨农村土地整理项目绩效改善的路径选择。
通过以上理论与实证研究,得到以下主要结论：
(1)农村土地整理具有公共物品属性,主要由政府直接投资建设,政府主导的农村土地整理项目组织过程包括决策过程、实施过程和运营过程。在农村土地整理项目建设过程中,公众、政府、项目业主、承包商等利益主体之间形成了双层多级委托代理关系,进一步缔结成为不完全契约关系,并通过“项目组合”将临时性契约转变为长期性契约。
(2)农村土地整理项目绩效受到内部因素、外部因素的共同作用,农村土地整理项目管理与农村土地整理项目治理等内部因素在农村土地整理项目建设过程中是可以调控的,但自然条件、政策环境、市场环境、技术水平、经济环境等外部因素在单个农村土地整理项目建设周期内是很难依靠人力随意改变的。
(3)农村土地整理项目绩效测度主体主要包括政府、项目区公众和项目所在社区等核心利益相关者,测度目标具体分为提供农村公共产品和公共服务,满足社会公共需求,维护社会公平公正,改善社会经济发展环境,提高农民生活水平。农村土地整理项目绩效测度存在逻辑维、知识维和时间维,三者分别体现为投入、产出、目的、目标,经济、效率、效益、公平和责任,决策、实施和运营,由此建立了基于逻辑框架法的农村土地整理项目绩效测度体系。在此基础上,从决策绩效、实施绩效、运营绩效三个层面构建了农村土地整理项目绩效测度指标体系,具体分为决策过程、建设规模、业务绩效、财务绩效、结果绩效和影响绩效六个方面的测度指标；进一步建立农村土地整理项目绩效测度的熵权可拓物元模型。
(4)开展农村土地整理项目内部治理,成立农村土地整理项目业主委员会、农村土地整理项目监督委员会,健全决策机制、监督机制、激励机制,优化农村土地整理项目委托代理关系；加强市场治理与环境治理,完善市场治理机制、政府监管机制,有效强化农村土地整理项目目标,协调利益相关者之间的利益冲突,提高农村土地整理项目建设效果。完善农村土地整理项目绩效评价管理组织机构,规范农村土地整理项目绩效测度与改善的工作程序,健全多元协作、监测与预警管理信息网络、动态监管、成果应用与反馈等管理措施,进一步强化农村土地整理项目管理的四大基本职能,有效完成农村土地整理项目建设任务。
(5)实施农村土地整理项目以来,苏州市增加了耕地资源面积,提升了耕地资源生产能力,提高了农民收入水平；苏州市农村土地整理项目组织过程主要包括决策过程、实施过程和运营过程,在此过程中形成了双层多级委托代理关系,进一步缔结成为不完全契约关系,并通过“项目组合”将临时性契约转变为长期性契约。苏州市农村土地整理项目实施的政策环境、经济环境较为有利,但市场环境、技术水平、自然条件有待进一步改善；当前农村土地整理项目没有实行真正意义上的项目法人责任制,农村土地整理项目后期管护不足；农村土地整理项目治理结构设计存在一定的缺陷,治理机制尚不完善。
(6)总体来看,苏州市农村土地整理项目绩效水平参差不齐,项目之间的差异较大,有两个项目绩效处于“良好”水平、三个项目接近“良好”水平、一个项目接近“较差”水平；农村土地整理项目绩效的主要制约因素包括植被覆盖程度较低、防护林网密度较低、农业生产条件改善不大、土地利用率提高幅度不大等。
最后,论文提出了相关政策建议：优化农村土地整理项目治理结构与治理机制,加强农村土地整理项目管理建设,建立景观生态型农村土地整理模式,完善农村土地整理的公众参与机制,健全农村土地整理的后期管护机制。
Since reform and opening up, the economy of our country has always kept a faster pace of development, at the same time, the fast growth of the economy has led to great demand of the land, resulting in the rapid expansion of construction land, the declining of cultivated land, and giving a serious threat to China's food security and ecological safety. To solve the contradiction between the current economic development and the protection of cultivated land, an important approach is the land consolidation. By the way of land consolidation, we can increase the area of effective cultivated land, raise the quality of cultivated land resources, improve agricultural production conditions, enhance the land production performance greatly, and promote the sustainable development of social economy in the country side. For a long time, Chinese government has paid great attention to land consolidation. By the end of2006, the Ministry of Land and Resources and the Ministry of Finance had arranged8batches of2320government invested projects. The construction scale of these projects reached to162.6×104hm2, and they also planned to increase37.3×104hm2arable land, whose total investment budget was297.9×109Yuan. Along with the advancement of land consolidation work, the contents of land consolidation has changed, rural land consolidation has rose to be the national level strategic plan, and become the important platform and tong to promote the new rural construction and balance urban and rural development. From2010, the central government has arranged26billion Yuan to carry forward the demonstration work of rural land consolidation integrally. In order to complete the400million mu Hanlaobaoshou high standard basic farmland construction tasks, China will invest600billion for new high standards basic farmland during the Twelveth Five-year Plans Period. However, with the rural land consolidation project implementation gradually deepening, its performance problems also gradually exposed. Rural land consolidation project surpasses its estimate cost, can not reach designed productive capacity, and lose after putting into operation, such problems have occurred occasionally. Therefore, carrying out the performance research of rural land consolidation project and setting up its framework system will have the theoretical and realistic significance on improving the level of investment decision and its construction effect, and promote its healthy development.
On the basis of previous researches, this paper studies the theory and methodology of performance research of land consolidation projects, utilizing the model of combination of theoretical and empirical analysis, qualitative and quantitative analysis, with the support of principal-agent theory, incomplete contract theory, stakeholder theory, public goods theory, project governance theory. Besides, this paper also takes some land consolidation projects in Suzhou as examples to fulfill the empirical research. Specifically, this paper carries out the following contents:(1) The running process of rural land consolidation projects. From the point of view of public goods attributes of rural land consolidation, the paper analyzes the suppliers and organization process of rural land consolidation projects and discusses the principal-agent relationship, contract relationship during the period of the construction of rural land consolidation projects.(2) Analysis on the influencing factors for performance of rural land consolidation projects. Because both the internal factors and external circumstances would have an impact on the performance of rural land consolidation projects, this article analyzes the internal influencing factors for the performance of rural land consolidation projects from the three basic functions of governance of rural land consolidation projects and four basic functions of management of rural land consolidation projects respectively. What's more, according to the operation of the rural land consolidation projects practice, this paper discusses that how the policy environment, market environment, economic environment, technical level, natural conditions of external factors would play the role in performance of rural land consolidation projects.(3) The measurement of performance of rural land consolidation projects. Firstly, the paper analyzes goals of performance measurement from main body of performance measurement; then, it builds a performance measurement system using the three-dimensional structure model and the logical framework; on the basis, the paper determines performance measurement index and methods of rural land consolidation projects.(4) The choice of the improvement path for performance of rural land consolidation projects. Combined with the public property and non-profit goal of rural land consolidation projects, the paper discusses the governance and management paths of rural land consolidation projects, with the former including internal governance and external governance and the latter mainly embodying improving organizations establishment, optimizing working procedures and strengthening management measures.(5) On the basis of previous researches on theories and methods, the paper would take several land consolidation projects in Suzhou as examples to diagnose the restriction factors of performance of rural land consolidation projects and discusses the selection of performance improvement paths of rural land consolidation projects.
From the research above, some conclusions are drawn out as following:
(1) The rural land consolidation has public goods attributes and mostly, governments invest in projects directly. There are three procedures in the government-leading rural land consolidation projects, such as decision-making process, implement process and operation process. In addition, the public, the government, the project owners, the contractors and other interest main bodies form a double multilevel principal-agent relationship, and further become an incomplete contract relationship, and then transform the temporary contract into a long-term contract through the "project portfolio".
(2) The performance of rural land consolidation projects is affected by both internal factors and external factors. Some internal factors, such as rural land consolidation project management and rural land consolidation project governance, can be regulated in the construction process of rural land consolidation projects. However, the external factors, such as natural conditions, policy environment, market environment, technological level and economic environment, are difficult be changed arbitrarily by manpower within the construction period of a single rural land consolidation project.
(3) The performance measurement subjects of rural land consolidation projects are core stakeholders including the government, the public as well as the community of the project areas. The measurement objectives are specifically divided into providing rural public goods and public services, satisfying social and public needs, maintaining society' fairness and impartiality, improving socio-economic development environment, and enhancing living standards of the peasants. There are logical dimension, knowledge dimension and time dimension in the performance measurement of rural land consolidation projects, and the three aspects are respectively embodied as input, output, purpose and objective, and economy, efficiency, benefit, fairness and responsibility, and decision-making, implementation and operation. Thus, based on the Logical Framework approach, the paper has established the performance measurement system of rural land consolidation projects. On this basis, from such three aspects, including decision-making performance, implementation performance and operational performance, this article has constructed the performance measurement index system of rural land consolidation projects, which are divided into six aspects of measurement indices including decision-making process, construction scale, business performance, financial performance, results performance and affect performance. Further more, this thesis has established entropy-weighted extentic matter-element model of the performance measurement of rural land consolidation projects.
(4) Carrying out internal governance of rural land consolidation projects, establishing Owners'Committee as well as supervisory committee of rural land consolidation projects, strengthening decision-making mechanism, supervisory mechanism and incentive mechanism, optimizing the agency relationship of rural land consolidation projects; strengthening market governance and environmental governance, perfecting market governance mechanism and government supervisory mechanism, the objectives of rural land consolidation projects effectively, coordinating the conflict of interests between the stakeholders, and improving the construction effects of rural land consolidation projects. Perfecting management institutions of the performance evaluation of rural land consolidation projects, regulating the procedures of performance evaluation as well as performance improvement of rural land consolidation projects, strengthening management measures such as multiple collaborative, management network of monitoring and early warning, dynamic regulatory, achievement application and feedback, further enhancing the four basic functions of rural land consolidation projects' management, finally accomplishing the construction assignments of rural land consolidation projects effectively.
(5) Since the implementation of land consolidation projects, the area of cultivated land resources was increased, the production capacity of cultivated land was enhanced, and farmers'income was increased in Suzhou city. There are three procedures in the rural land consolidation projects in Suzhou city, such as decision-making process, implement process and operation process, while a double multilevel principal-agent relationship was formd in the process, and further become an incomplete contract relationship, and then transform the temporary contract into a long-term contract through the "project portfolio". The policy environment and economic environment for land consolidation project are more favorable in Suzhou city, while market environment, technological level and natural conditions will be further improved. Land consolidation project did not implement the project legal person responsibility system, and the final management and maintenance of rural land consolidation is inadequate. The governance structure of land consolidation project has some flaws, and the governance mechanism is not perfect.
(6) Overall, the performance levels of rural land consolidation projects in Suzhou City are various, even quite different. While two projects' performance levels are "good", that of three projects are close to "good", and one project is close to "poor" level. The major constraints of performance of rural land consolidation projects include the lower vegetation cover, lower density of shelter forest, little improvement of the agricultural production conditions, and little increase of land utilization efficiency.
Some suggestions are proposed to enhance the rural land consolidation project performance based on the conclusions above, such as optimizing the governance structure and governance mechanism of the rural land consolidation projects, strengthening the rural land consolidation project management, establishing rural land consolidation mode based on the landscape ecology, improving public participation mechanism of rural land consolidation, sounding final management and maintenance mechanism in the rural land consolidation project, and so on.
引文
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